柔性監(jiān)管在人民銀行金融消保工作中的應(yīng)用探索

中國人民銀行西安分行法律事務(wù)處 張雯

柔性監(jiān)管在人民銀行金融消保工作中的應(yīng)用探索

中國人民銀行西安分行法律事務(wù)處 張雯

柔性監(jiān)管，也稱軟性監(jiān)管，是與傳統(tǒng)的剛性約束監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管方式。柔性監(jiān)管一般是在監(jiān)管法律環(huán)境不充分的情況下采取的監(jiān)管措施。目前，在人民銀行金融消保工作法規(guī)缺失、依法監(jiān)管缺乏支撐的背景下，采取柔性監(jiān)管措施既能有效提升工作質(zhì)量，又能合理規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)。

一、柔性監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

目前，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)何為柔性監(jiān)管尚未有比較權(quán)威的定義。從詞義上講，柔性監(jiān)管與傳統(tǒng)制度監(jiān)管相對(duì)應(yīng)，指行政機(jī)關(guān)在法規(guī)制度缺失的情況下，采用協(xié)商、提示、激勵(lì)、指導(dǎo)等方式，引導(dǎo)被監(jiān)管對(duì)象做出符合監(jiān)管意圖的行為。

自20世紀(jì)80年代以來，為了擺脫管理困境和治理危機(jī)，以英國、美國為代表的西方國家認(rèn)真審視政府管理理念，反思傳統(tǒng)監(jiān)管行為和結(jié)果，掀起了行政監(jiān)管措施改革的運(yùn)動(dòng)。監(jiān)管改革的重點(diǎn)是放松監(jiān)管、注重實(shí)效，核心是打破傳統(tǒng)行政監(jiān)管模式，在法治理念下使用平等、參與、協(xié)商、自主等民主化色彩和市場領(lǐng)域常用的合同、契約、談判、協(xié)商、激勵(lì)等柔性措施來實(shí)現(xiàn)政府的法治化治理。因此，可以說柔性監(jiān)管彌補(bǔ)了傳統(tǒng)監(jiān)管剛性約束的不足，是傳統(tǒng)監(jiān)管的有效補(bǔ)充。

近年來，柔性監(jiān)管在行政監(jiān)管實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，主要類型可歸納為以下幾種：一是提示性監(jiān)管。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人不構(gòu)成違法但具有潛在危害性的行為進(jìn)行事前提示性告誡。二是激勵(lì)性監(jiān)管。行政機(jī)關(guān)通過給予行政相對(duì)人一定的政策激勵(lì)、間接物質(zhì)和精神鼓勵(lì)等方式，引導(dǎo)行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的行為。三是協(xié)商性監(jiān)管。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人或第三方組織在協(xié)商基礎(chǔ)上，以契約或其他形式明確各自權(quán)利義務(wù)并付諸實(shí)施的方式。

黨的十八大以來，去行政化是我國政府監(jiān)管改革的核心內(nèi)容，改革總的趨勢是在簡政放權(quán)傳統(tǒng)監(jiān)管基礎(chǔ)上增強(qiáng)和擴(kuò)大柔性監(jiān)管措施的適用。為此，以提示、協(xié)商、激勵(lì)為主要方式的柔性監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)成為今后常態(tài)化的管理形式。

二、國外金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)柔性監(jiān)管實(shí)踐

(一)美國

一是定期披露消費(fèi)者投訴。美國在消保局官方網(wǎng)站建立消費(fèi)者投訴數(shù)據(jù)庫，定期披露詳細(xì)的投訴數(shù)據(jù)供查詢、下載，包括每一筆投訴的類型、涉及業(yè)務(wù)種類、投訴問題、受理渠道、受理日期、投訴的銀行、何時(shí)轉(zhuǎn)給銀行、銀行處理結(jié)果等信息。二是出臺(tái)年度報(bào)告。金融消費(fèi)者保護(hù)署每年都會(huì)對(duì)投訴數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，出臺(tái)《消費(fèi)者反饋年度報(bào)告》，并將投訴較為集中的問題納入監(jiān)管重點(diǎn)，研究采取相應(yīng)措施。三是跟蹤、監(jiān)測、研究熱點(diǎn)金融消費(fèi)問題并發(fā)布研究報(bào)告。如2013年6月，發(fā)布關(guān)于銀行及信貸機(jī)構(gòu)透支實(shí)踐的研究報(bào)告，指出不同金融機(jī)構(gòu)透支收費(fèi)政策的巨大差異和復(fù)雜的收費(fèi)結(jié)構(gòu)可能對(duì)消費(fèi)者造成不利影響。

(二)加拿大

一是開展行政指導(dǎo)。要求金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立專門化的投訴處理機(jī)制。二是制定信息披露規(guī)范。確立了金融機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者提供各類文本材料應(yīng)遵循了解適用人群、確保簡單易懂、清晰書寫、生活化表達(dá)、檢驗(yàn)測試五大原則。三是創(chuàng)新推出價(jià)格和服務(wù)比較工具。為了幫助消費(fèi)者比較不同金融機(jī)構(gòu)各類產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格、內(nèi)容，金融消費(fèi)者保護(hù)局在其官方網(wǎng)站開辟專欄，研發(fā)出房屋抵押貸款計(jì)算器、預(yù)算工具、財(cái)務(wù)目標(biāo)計(jì)算器、銀行賬戶選擇工具等。

(三)英國

一是開展行政指導(dǎo)。英國金融行為監(jiān)管局（FCA）對(duì)金融機(jī)構(gòu)明確了金融消費(fèi)5個(gè)關(guān)鍵的前瞻性風(fēng)險(xiǎn)，并予以提示。二是設(shè)立金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)評(píng)估框架。將對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)模式和戰(zhàn)略以及金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、管理、銷售效益和售后服務(wù)等進(jìn)行評(píng)估分析，以檢查和識(shí)別金融機(jī)構(gòu)關(guān)鍵的行為風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因。三是開展問題與產(chǎn)品監(jiān)管。FCA會(huì)針對(duì)某一細(xì)分市場領(lǐng)域或產(chǎn)品進(jìn)行深入分析，找出產(chǎn)生不當(dāng)行為的原因并提出改進(jìn)行為標(biāo)準(zhǔn)和增加市場誠信的途徑和方法。四是公開譴責(zé)。針對(duì)金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)的違法問題但不夠行政處罰的，在全社會(huì)進(jìn)行公開譴責(zé)。

(四)世界銀行

世界銀行在其發(fā)布的《金融消費(fèi)者保護(hù)的良好經(jīng)驗(yàn)》總結(jié)了柔性監(jiān)管的建議。一是對(duì)消費(fèi)者投訴的統(tǒng)計(jì)及公開。定期統(tǒng)計(jì)編纂投訴報(bào)告并由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)公開，督促金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)相應(yīng)服務(wù)。二是提出建議。監(jiān)管機(jī)構(gòu)有法定義務(wù)公開其金融消費(fèi)保護(hù)活動(dòng)的信息和分析，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出建議，以從源頭上避免發(fā)生系統(tǒng)性的消費(fèi)者投訴。三是為消費(fèi)者提供公正的信息。監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)、印刷出版物提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)鍵特征、收益和風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立信息。

三、在人民銀行金融消保工作中引入柔性監(jiān)管的建議

人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作是一項(xiàng)新的監(jiān)管職能，由于相關(guān)法規(guī)制度的缺失，在當(dāng)前乃至今后一定時(shí)期內(nèi)的履職實(shí)踐面臨諸多困境，主要表現(xiàn)為：一是履職法律依據(jù)不充分。盡管中編辦《關(guān)于中國人民銀行設(shè)立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局的批復(fù)》賦予了人民銀行金融消保職責(zé)，但在涉及法律法規(guī)層面至今未能及時(shí)跟進(jìn)。人民銀行系統(tǒng)內(nèi)制定的相關(guān)制度、辦法等屬于內(nèi)部工作規(guī)程，難以形成對(duì)監(jiān)管對(duì)象的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管措施。盡管針對(duì)個(gè)別業(yè)務(wù)出臺(tái)了規(guī)范性文件，但難以作為處理監(jiān)管對(duì)象違法違規(guī)行為的依據(jù)。如《中國人民銀行關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》（銀發(fā)〔2011〕17號(hào)）對(duì)個(gè)人金融信息收集、保存、使用和對(duì)外提供做了較為全面的規(guī)定，但作為規(guī)范性文件，效力層級(jí)低，對(duì)金融機(jī)構(gòu)約束力有限。二是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)層面缺乏可操作性。金融消費(fèi)是否適用新消法未明確規(guī)定，根據(jù)職權(quán)法定原則，金融消費(fèi)是否適用缺乏法律明晰授權(quán)和界定。在經(jīng)營者違反新消法第56條時(shí)，可進(jìn)行處罰的“其他有關(guān)行政部門”是否適用人民銀行存有爭議，目前沒有立法解釋。三是借助業(yè)務(wù)法規(guī)存在適用困境。從目前金融消保執(zhí)法檢查開展的情況來看，均需借助征信管理、反洗錢、支付結(jié)算等業(yè)務(wù)法規(guī)。但是業(yè)務(wù)法規(guī)立法目的和內(nèi)容均不是針對(duì)消保工作，借助業(yè)務(wù)法規(guī)開展消保監(jiān)管在法規(guī)適用上往往有牽強(qiáng)附會(huì)之嫌，尤其是涉及行政處罰存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

在上述背景下，探索運(yùn)用柔性監(jiān)管措施開展金融消保工作，不僅可以彌補(bǔ)法規(guī)制度監(jiān)管的不足，而且可以在規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，促進(jìn)金融消保工作不斷深化。

(一)加強(qiáng)提示性監(jiān)管

一是就潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行約見談話。借鑒《金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)督管理辦法》（試行）約談規(guī)定，以日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題為依據(jù)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)高管、金融消保部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，指出金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理和金融服務(wù)中存在的可能引發(fā)投訴風(fēng)險(xiǎn)和潛在問題、風(fēng)險(xiǎn)苗頭，向其告知金融消保工作的監(jiān)管重點(diǎn)、政策取向，督促其加強(qiáng)管理，規(guī)范服務(wù)，防范風(fēng)險(xiǎn)。約談應(yīng)留有記錄，便于跟蹤督導(dǎo)。

二是定期開展走訪式調(diào)研。走訪制度不同于執(zhí)法檢查，無需法律明確賦權(quán)，無需走執(zhí)法檢查程序，可根據(jù)工作需要隨時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行走訪調(diào)研座談，其形式靈活、程序簡便、效率較高。尤其對(duì)于經(jīng)營規(guī)模較小，業(yè)務(wù)種類單一的中小機(jī)構(gòu)采取走訪調(diào)研，傳遞監(jiān)管信息，不僅能提高監(jiān)管效率，而且能大大降低監(jiān)管成本。

三是針對(duì)典型事件出具消保建議書。對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動(dòng)中的不規(guī)范、不合理但不構(gòu)成違法違規(guī)的問題，向金融機(jī)構(gòu)出具消保建議書，加強(qiáng)管理風(fēng)險(xiǎn)提示，可以以點(diǎn)帶面，發(fā)揮警示作用。

(二)合理運(yùn)用激勵(lì)性監(jiān)管措施

一是擴(kuò)大評(píng)估結(jié)果使用。定期開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作評(píng)估，向金融機(jī)構(gòu)反饋評(píng)估結(jié)果，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)不斷完善消保工作機(jī)制。必要時(shí)將評(píng)估結(jié)果通報(bào)給被評(píng)估金融機(jī)構(gòu)的上級(jí)單位，促其整改。對(duì)于評(píng)估發(fā)現(xiàn)的共性問題可以反饋給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，對(duì)照自查自糾。把評(píng)估結(jié)果與人民銀行開展執(zhí)法檢查相結(jié)合，對(duì)評(píng)估結(jié)果較差的金融機(jī)構(gòu)有針對(duì)性開展執(zhí)法檢查。

二是建立正向激勵(lì)機(jī)制。定期總結(jié)通報(bào)金融消保工作中好的經(jīng)驗(yàn)和做法，表揚(yáng)先進(jìn)，鞭策落后。對(duì)金融機(jī)構(gòu)存在的違法違規(guī)問題但不夠行政處罰的，可以在一定范圍內(nèi)通報(bào)批評(píng)，開展警示教育。

三是開展問題和產(chǎn)品監(jiān)測。針對(duì)金融消費(fèi)者投訴較多的金融服務(wù)和金融產(chǎn)品，開展跟蹤、監(jiān)測研究，探究原因并提出改進(jìn)建議，向立法機(jī)關(guān)、監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、新聞媒體等發(fā)布研究報(bào)告，督促具有普遍性問題的改進(jìn)。要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)涉及跨行業(yè)、交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)，在業(yè)務(wù)開展前向監(jiān)管部門告知，便于監(jiān)管部門掌握金融服務(wù)動(dòng)態(tài)，了解金融創(chuàng)新趨勢，調(diào)整監(jiān)管思路。

(三)注重引導(dǎo)性監(jiān)管

一是發(fā)揮典型案例示范作用。提升典型案例收集質(zhì)量，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)處理化解金融消費(fèi)糾紛的典型案例，可借鑒最高人民法院案例指導(dǎo)的做法，定期編發(fā)具有普遍指導(dǎo)意義的案例，實(shí)現(xiàn)典型案例在金融機(jī)構(gòu)之間的共享。建立金融消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制，加強(qiáng)金融消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)提示，定期向社會(huì)公眾提示金融消費(fèi)投訴及爭議解決等存在的風(fēng)險(xiǎn)及注意事項(xiàng)。

二是加強(qiáng)金融消保教育培訓(xùn)。借鑒美國和加拿大金融宣教經(jīng)驗(yàn)，對(duì)金融消費(fèi)者開展定向精準(zhǔn)宣傳教育，切實(shí)提升金融宣傳教育的有效性和針對(duì)性。根據(jù)工作需要和日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，定期對(duì)金融機(jī)構(gòu)和消保人員有針對(duì)性地開展培訓(xùn)，為其開展消保工作提供最新的理論和實(shí)踐支持。

(四)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用

支持金融消費(fèi)者對(duì)損害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的行為監(jiān)督，發(fā)揮新聞媒體和維權(quán)組織等社會(huì)監(jiān)督作用，采取問卷調(diào)查、座談會(huì)等有效方式和途徑，定期征求社會(huì)組織、消費(fèi)者對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的意見、建議，并向相關(guān)金融機(jī)構(gòu)通報(bào)，督促其改進(jìn)金融產(chǎn)品和服務(wù)。

[1]《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕29號(hào)）

[2]《中國人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》（銀辦發(fā)〔2013〕107號(hào)）

[3]《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引的通知》(銀監(jiān)發(fā)〔2013〕38號(hào)）

[4]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》（國辦發(fā)〔2013〕110號(hào)）

[5]《中國保監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的意見》的通知（保監(jiān)發(fā)〔2014〕89號(hào))

[6]英國金融行為監(jiān)管局（FCA）網(wǎng)站

[7]加拿大金融消費(fèi)者保護(hù)局（FCAC）網(wǎng)站

[8]柔性執(zhí)法與社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新[J].河北法學(xué)，2014，（2）

[9]柔性監(jiān)管視野下行政法的反思與變革[J].青年科學(xué)，2013，（11）

[10]實(shí)行柔性監(jiān)管與構(gòu)建和諧社會(huì)[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（5）