以提案為例探索中國海事增強國際影響力的對策

章漢清

摘 要：為有效提升我國在國際海事組織中的影響力和話語權，分析當前我國履行國際海事事務的活動方式。作為開展海事外交活動方式之一就是提交提案，向國際組織會議提交提案是表達一個國家立場主張和利益訴求的基本手段，提案也反映了一個國家的科學技術水平和實力。本文通過對國際海事組織A類理事國近年來提交提案的統計數據比較，分析我國提交提案的類型、來源和存在問題，最后提出今后加強我國提交提案的建議，進一步發揮我國作為發展中大國的引領作用。

關鍵詞：提案；履行；國際海事事務；對策

中圖分類號：U[6-9] 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2017）11-0031-03

1 我國履行國際海事事務的活動方式

當前國際多邊外交形勢復雜，規則之爭成為各方角力的焦點，積極深度參與IMO事務，拓展我國參與IMO事務的渠道，進一步發揮我國作為發展中大國的引領作用，提升在IMO的主導權和決策權，這就需要海事對外交往，即海事外交。廣義上的海事外交就是一般所說的海洋外交，涉及海洋環境、海上運輸、海洋權益和人命安全等國際議題。而狹義上的海事外交則專指海洋事務與安全外交相互交叉所形成國際海上安全合作關系，其中就包括以保護人命安全、保證船舶安全、保障航行環境和打擊非法水上活動為主要內容的海上安全保障，以及以事前預防管理、事中應急處理和事后綜合治理為主要內容的海洋環境保護。

海事外交是指海事部門為實現特定的目標，謀求國家和海事方面利益最大化而采取的相應外交策略和手段。它作為我國一種特殊領域的新興外交形態，具有外交活動的共同屬性， 是一種多功能復合型外交。中國海事局也因其工作業務的涉外性，是我國政府行政機構中國際化程度比較高的一個部門，履行著中國海事管理相應的國際職能。這主要表現在國際派駐、國際建設和國際履約三個方面。

（1）國際派駐。目前，中國海事的國際外派主要分為活動派員和外交常駐。其一，外事活動型外交派員，這主要是因為海事部門的涉外性，因而需要赴外參加相關領域的外交外事活動，與國際社會保持約定或應急的溝通和交往。如2016年4月，交通運輸部副部長何建中參加IMO事務工作機制會議。其二，外交常駐型的國際派駐。除了外事活動和涉外應急管理，我國海事部門還有常駐的外交外事人員，如中國駐英國大使館海事處。通過對海事人員的國際外派，保證了中國海事對國際海事活動的日常參與和積極作為，它是中國海事在國際舞臺發揮建設性作用的前提和基礎。

（2）國際建設。目前，中國海事的國際建設主要分為國際公約、規則制訂和國際聯合行動。其一，參與國際公約、規則制訂。國際海事的特色之一就是會隨著科學技術的發展和實際海事管理工作中的經驗和教訓而修訂和修正，甚至是重新訂立國際公約和規則。這就需要各國海事部門和國際海事組織相關機構的廣泛國際參與。如2016年3月，在英國倫敦舉行的國際海事組織航行安全、通信與搜救分委會（NCSR）第3次會議上，由中國代表團圍繞E航海戰略提交的《綜合導航系統性能標準新模塊草案建議》提案，獲得與會代表的廣泛認可。其二，加入國際聯合行動。中國海事和各國海事部門就圍繞國際海事安全展開了一系列的國際合作，如聯合海上搜救演習、聯合軍事護航、共同打擊海上恐怖主義等活動。

（3）國際履約。通過國家海事部門在人員上的國際外派和內容上的國際合作，國際上的規范公約和機制制度得以確立和修訂。在此基礎上，就需要各國海事部門將此國內化為具體的國內政策和行政法規。所以，中國海事另外一個重要的國際職能就是國際履約，即通過將國際海事的相關內容進行國內接軌和督促執行，確保我國各種涉海活動切實履行各種國際文件。其一，國內轉化。這主要表現在中國海事局在簽署和接受相應的國際公約、規則之后，將其按照我國的具體國情和實際政策進行對接，通過翻譯公示和行政規定，將國際公約和規則落實為可操作化實踐。其二，督促執行。為了確保各項國際公約、規則和相應的國內規定確實得到遵照執行，海事部門還需要通過行政管理和行政執法的形式予以監督，確保國內各項海事活動按照國際公約、規則內容得到切實執行。

2 我國提交提案的現狀

提案作為海事外交的一種活動方式，是代表國家在國際多邊談判舞臺上表達利益訴求和國家立場主張的基本手段，是參與和影響國際規則制訂及修訂的基礎平臺和重要載體。同時，書面的提案效果好，受重視的程度高，利于充分表達主張和觀點，在一定程度上顯示一個國家綜合技術水平和科研實力，也是增強我國在國際航運舞臺影響力、主導權和干預能力的一個主要方式。

2.1 我國提交提案的類型

國際海事組織制定和修改的國際公約和規則，是通過在有關專業委員會上由成員國和國際組織的討論并最后提交大會通過完成的，因此，討論的過程也是規章的實質制定過程。討論大致分為兩種形式：提交書面提案（報告）和會上口頭陳述（辯論）。所有這些提案大致可分為四類：

（1）報告型提案，即提案的提出以研究報告為支撐，通常該類提案的附則中帶有研究報告或者研究報告的概要，能對某一問題提出系統的解決方案或者解決該問題的思路以及計劃，要求會議進行審議、做出決定或采取措施。如MSC 91/19/5《關于北斗應用于國際海事領域的議題》的提案。

（2）一般型提案，即某一國家或組織為了表達自己對某一問題的立場和利益訴求，向IMO會議提交的書面建議，該類提案通常是提交者就已開展的工作，或某一問題的某一方面或某些方面提出意見和建議。如DE 49/6 《關于保護涂層的執行標準》的提案。

（3）信息型提案，即某一國家或組織經IMO會議要求或者自愿向IMO會議提交的資料和信息，該類提案通過提供信息資料有助于IMO會議對某一問題或者實際情況的理解和認識，但提交者本身不對這一問題提出具體的意見或者建議。如MEPC 66/INF.14《贊同壓載水中有害水體生物類型的信息》，提案編號多帶有“INF.”的字樣。endprint

（4）評論型提案，即在其他國家或者組織提出提案之后，為了表達自己的立場和利益訴求對其他提案提出的評論，該類提案可能是對其他提案的補充，也可能是表達對其他提案立場的贊成或者不滿從而提出的修改意見。如MEPC 67/3/1《拆船公約通信工作組報告的評論》，提案標題多帶有“Comments on”的字樣。

2.2 我國提交提案的來源

撰寫提案時準備工作繁多，需要研讀大量信息、搜集數據或事實等。個人、單個部門或單位很容易思考不夠全面，材料搜集不夠齊全，思路不開闊，甚至思考出的提議不符合國家的總體利益。如果沒有數據或事實支撐，提案就沒有權威性，在IMO談判時很難被各方認同接受。我國提交提案通過廣泛征集，層層上報，逐級篩選，專家評審等流程，以書面報告形式呈現，再最終形成草案報中國海事局，中國海事局再以提案的形式在IMO國際會議上討論。

（1）主管機關履約過程中的問題發現。中國海事局提交MSC 96/9/2《有效利用事故經驗教訓，改進海員培訓教育》的提案在第96屆海上安全委員會會議上獲得通過，是我國首次針對國際海事組織工作機制提出的重大改進建議，將我國多年來積累的水上交通安全監管工作經驗和以海事調查推動海上安全管理鏈建設的理念推向國際，將有助于提升改進全球海上安全管理水平和海員培訓教育。

（2）航運組織的需求和反饋。由我國代表團圍繞E航海戰略提交的提案COMSAR 16/INF.8《綜合導航系統性能標準新模塊草案建議》，在國際海事組織航行安全、通信與搜救分委會第三次會議上，獲得與會代表廣泛認可，代表一致同意由我國牽頭協調該標準新模塊的制定、完善工作。

（3）航海院校和科研機構的研究成果。2014年2月，上海海事大學向IMO人為因素、培訓和值班分委會第1次會議提交了HTW 1/21《關于<航海英語>示范課程修訂》的提案獲得了一致通過。 2015年10月，IMO正式出版該示范課程。

（4）船級社和造船行業的技術發現。MSC 96/23/4《關于新增下穿通道CO2輸送管路布置要求》的提案獲得審議通過，該提案的通過將使布置在集裝箱船舶下穿通道內的CO2輸送管路首次被納入船舶構造安全規范要求，從根本上減少因CO2氣體從輸送管路泄漏造成船員傷亡的潛在威脅，海上人命安全將得到更加有效的保障。

（5）科技發展、社會進步提出的新要求。MSC 91/19/5《關于北斗應用于國際海事領域的議題》 的提案，是中國第一次向國際海事組織提交關于北斗的參會文件，目的是推動北斗在IMO的立項，為后續北斗加入IMO標準框架技術層面工作的開展打下基礎。

3 我國提交提案存在的問題

我國近年來向IMO提交提案數量逐年增多，而且在質量方面也有很大提升，在國際上影響力逐漸增強，但與發達航運國家之間還有差距，也存在一些問題，具體表現在三個方面：

（1）數量方面。從表1可以看出，近幾年我國提出的議案數量有所增加，在IMO 成員國中位居前五，但與美國、英國、挪威或者日本相比尚有不小差距。

從表2的數據顯示，從2006年至2016年，我國作為國際海事組織A類理事國提交提案占10個A類理事國總和的8%，而日本、英國、美國和挪威四國提交提案占比是70%，嚴重不符合我國作為航運大國的地位。

（2）類型方面。以2016年中國提交提案為例，報告型提案偏少，信息型提案和評論型較多。沒有對某一問題提出系統的解決方案或者解決該問題的思路，只是對某一問題的某一（些）方面提出意見和建議或表達對提案的立場。在四種類型的提案中報告型提案的影響力最大，而評論型提案的影響力最小。

（3）議題方面。當前發達國家重點關注IMO 成員國審核機制、目標型新船建造標準、反海盜和武裝搶劫、北極水域船舶航行操作規則等議題，而我國提出的議案、議題主要集中在國際海運溫室氣體減排和能效、漁船、壓載水有害水生物、船舶遠程識別和跟蹤等方面。

4 建議

國際海事事務已經滲透到國際航運、造船、海洋環境與資源保護、進出口貿易、經濟發展運行模式等各個方面，我們應當面對新的發展趨勢，有針對性地加快提案建設，全面提高海事的能力和素質，以適應海事事業的國際化要求。中國作為IMO的A類理事國，向IMO提交提案也是展現國家實力提升、影響力增強，為國際航運積極作出貢獻的一面鏡子。近年來，中國海事局積極開展國際交流合作，依托承擔國際海事組織貨物和集裝箱運輸分委會主席等關鍵崗位，緊緊抓住北斗國際化、溫室氣體減排等關鍵議題，積極參與牽頭工作組、制定示范課程、提交制度性提案等關鍵事務，不斷提升履約能力，不斷增強國際話語權，在國際舞臺之上塑造了中國海事的國際形象。提案在國際海事事務中擔當提議者、研究者、發聲者和履行者的重要角色。

（1）創建參與國際海事事務的人力資源管理機制和高水平的人才隊伍。提案提出需要強大的人才團隊支持，培養出既具有深厚的海事知識，又掌握必要的船舶技術、航海技術和國際法則，具有較高水準英語能力的國際海事視野下的戰略性人才，能在國際海事領域維護我國海事方面合法權益。明確參與 IMO 事務人才隊伍素質要求，建立參與 IMO 工作后備人才庫和參與國際海事事務提供智力支持的專門研究機構。高質量的提案能在公約或規則制定或修改過程中起引領作用，有效協調政府部門、行業協會和專業技術機構三者在IMO工作中的關系是提出高質量提案的關鍵，應各司其職，明確專攻方向，有所側重。在IMO工作中，政府部門只需起引導、輔助作用，相關行業協會應起主導作用，即一些行業協會作為IMO 立法的利益相關者，為了維護本行業的利益，針對IMO出現的一些新問題，相關行業協會針對這些問題發起一些研究項目，相關政府部門根據具體情況對這些研究項目給予一定的資金支持。作為IMO工作中的技術支持角色，船級社、研究機構和高校相關專業技術機構等應具體承辦行業協會、相關政府部門的研究項目。政府部門根據相關技術機構的研究報告，與相關行業協會協商后向IMO 相關委員會提出提案。

（2）加強我國參與IMO事務的前瞻性研究。向IMO 提交的提案雖然內容、素材很多，需要認真研讀IMO 文件和工作方法，特別是兩年期優先事務和高級別行動計劃（ 即兩年期高級別行動計劃）。以兩年期高級別行動計劃區分，提案可以分為計劃輸出提案和非計劃輸出提案。如果提案內容在高級別行動計劃的范圍內，那么為計劃輸出提案，很容易被IMO采納；如果提案內容不在該高級別行動計劃范圍內，那么為非計劃輸出提案，雖然也有可能被IMO秘書處采納，但需要考慮的因素較多，編寫要求也更高。加大對IMO公約和規則的制定和修訂工作發展趨勢的研究力度，重點關注海運溫室氣體減排、IMO成員國審核機制、目標型新船建造標準、北極水域航行船舶操作規則等IMO重大熱點議題。適度超前籌劃，進行任務分解細化和明確具體研究方向，深入開展專題研究，適時提出議案。

（3）積極引導和培育我國相關組織參與IMO事務。有效整合國內相關機構部門資源（如船級社、亞洲海事技術合作中心、航海院校等），共同發力，利用優勢資源，在國際舞臺上發出中國聲音，為建立我國在IMO中的高級官員隊伍和提升話語權，提供便利和有效手段。營造自己的話語圈，與其他IMO會員國和業界組織聯合提交提案，互相呼應，闡述共同的利益訴求和主張。如加強與日、韓、東盟等周邊國家的交流和合作，形成定期會晤協商機制，或在某一領域，如東京備忘錄框架下，就某一議題達成共識。以一個符合世界人口、經濟、航運絕對大國身份的姿態和實力，去重塑和維護一個更加公平和現代的國際航運規則體系。

我國作為造船大國、海員大國、航運大國，相關海事公約或規則的制定或修改對我國海運業造成極大的影響。如何在國際公約或規則制定和修改中維護自身利益，如何充分發揮我國 A 類理事國的作用，如何增強在IMO 的話語權和影響力，首先要做的是向IMO 各級會議提交優秀提案，這也是最直接、最有效的一步。優秀提案是本國工作經驗和管理理念的輸出，是IMO國際公約與規則在本國的切實履行和國際推廣。endprint