承壓工業管道安全監管現狀及思考

文趙妍妍 宗翔

承壓工業管道安全監管現狀及思考

文趙妍妍 宗翔

我國為加強壓力管道監察管理工作，出臺了一系列的法律法規和安全技術規范，如《中華人民共和國特種設備安全法》、《壓力管道使用登記管理規則》、《壓力管道安全技術監察規程——工業管道》等。這些法律法規和安全技術規范構成了我國壓力管道法規標準體系，對規范壓力管道的管理，提高壓力管道的安全管理水平，減少壓力管道事故的發生，保護人民生命和國家財產安全具有十分重要的意義。眾所周知，我國的壓力管道規范化管理與壓力容器相比起步較晚，現行壓力管道法律法規標準體系尚未完善，基礎管理工作相對薄弱，壓力管道管理實行注冊、檢驗等難度相對較大，因此，認真探討和研究承壓工業管道監管現狀，找出實際工作中存在的問題，分析這些問題產生的原因，對進一步完善我國壓力管道法規標準體系具有十分重要的意義。

壓力管道，是指利用一定壓力，用于輸送氣體或者液體的管狀設備，其范圍規定為最高工作壓力大于或者等于0.1MPa（表壓）的氣體、液化氣體、蒸汽介質或者可燃、易爆、有毒、有腐蝕性、最高工作溫度高于或者等于標準沸點的液體介質，且公稱直徑大于25mm的管道。壓力管道分為長輸管道、公用管道、工業管道及動力管道。由于管道運輸運量大、安全、經濟、可靠、平穩等優點，現在已經成為非常常見的運輸方式。而在壓力管道中，承壓工業管道是最常見的一種管道形式。承壓工業管道遍布化工企業的每一個角落，它們縱橫交錯，數量龐大，是化工生產中工藝介質傳遞、輸送的重要“紐帶”。以某市2013年至2016年為例，檢驗工業壓力管道共計214.02千米，其中，2013年為57.5千米，2014年為32.02千米，2015年為65.96千米；2016年為58.47千米；安裝監督檢驗共計128.18千米，全面檢驗共計84.04千米。

承壓工業管道的特點

一、 壓力管道點多、面廣、量大及布置復雜

壓力管道是企業組織生產的重要要素，數量龐大，有的裝置內的管道數量多達數千條，短的可不足一米，長則可達數百米，有的管道多次出現變徑，有的一條管道上存在多個分支或跨線，在高空、地面、地下壓力管道縱橫交錯。

二、更新頻率快

化工裝置的工藝管理更新、改造相對頻繁，凡事生產工藝的改動、流程的改變都往往涉及管道的變動，有些管道使用不到幾個月，甚至更短的時間內便更換或改造。

三、操作環境惡劣，失效形式復雜

石化企業管道輸送的介質大都是易燃易爆、有毒、腐蝕性強，有的長期在高溫、高壓及交變載荷等苛刻的環境中運行，大部分管道都有外保溫層，管道出現問題的情況復雜，最主要是管道的腐蝕泄露，有些管道使用幾個月內就出現了泄漏。

當前監管中存在的問題

一、法律體系建立起步較晚，急需進一步規范與完善

盡管壓力管道技術規范標準體系的基本框架已經建立，在設計、制造、安裝、檢驗與維修改造等方面的工作也在有序開展，但由于我國標準化工作起步較晚、管理薄弱，現仍面臨諸多法規體系方面的問題和困難，主要表現在以下四個方面：

一是歷史欠賬多、基礎薄弱。由于安全管理基礎差，安全投入不足，檢驗工作不到位，存在很多事故隱患。二是專業標準過多，缺少統一的核心標準，各標準之間缺乏協調甚至存在矛盾，未形成獨立的管道標準法規體系。三是沒有完善的監督機制，導致我國標準制定修訂周期過長，無法與技術進步、產業升級步伐相適應。四是標準制定修訂的信息化程度較低，與社會各方要求不相適應，未開展專業化的培訓課程，標準化人才培訓進度緩慢。

二、技術規范條款相互制約，注冊登記陷入法律適用困局

根據《壓力管道安全技術監察規程——工業管道》（TSG D0001-2009）第一百一十條規定：“管道改造應當由管道設計單位和安裝單位進行設計和施工。安裝單位應當在施工前將擬進行改造的情況書面告知使用登記機關后，方可施工。改造施工結束后，安裝單位應當向使用單位提供施工質量證明文件。對于GC1級管道或者改造長度大于500m的管道還應當實施監督檢驗，檢驗機構應當提供監督檢驗報告。”這項規定簡化了行政手續，便利了使用單位的小規模改造，實現了“告知即可開工”，同時也規定了GC2、GC3級的管道和改造長度低于500米的管道不需要實施監督檢驗。這就造成了該部分管道雖然向當地特種設備安全監察部門進行了告知并實施了改造，使用單位卻由于無法按照《壓力管道使用登記管理規則》（TSG D5001-2009）第十六條的要求提供檢驗報告進行登記注冊的實際困難。

三、數量龐大、更換頻繁，注冊登記難以落實到位

根據《中華人民共和國特種設備安全法》第三十三條的規定及《壓力管道使用登記管理規則》（TSG D5001-2009）第十六條的規定，使用單位應對承壓工業管道進行注冊登記。但面對一套工藝裝置少則幾十，多則幾百、上千的工業管道數量，無疑對企業內部管理及當地特種設備安全監察部門都是一個挑戰。且由于工業管道體積小，便于調整與更換，往往是耗費了大量人力、物力對一套裝置的普查還沒有結束，有些工業管道就已經進行了更換或改造。

四、失效復雜、成本高昂，全面檢驗難以完全杜絕安全隱患

針對壓力管道，特種設備檢驗機構是根據《在用工業管道定期檢驗規程》制定檢驗方案并遵照執行的。《在用工業管道定期檢驗規程》中規定的主要檢查項目有外部宏觀檢查、材質檢驗、壁厚測定、無損檢測、理化檢驗、安全保護裝置檢查、耐壓強度校驗和應力分析、壓力試驗以及泄露性試驗。在實際檢驗過程中，壁厚測定和無損檢測是判定管道合格與否的重要檢測手段。這兩項多以抽查重點部位的形式進行。由于抽取檢測數量有限，且管道失效形式多樣，如疲勞失效、局部腐蝕失效等等，造成了管道局部失效的缺陷位置并不容易檢測得到，這就難免出現檢驗合格后的管道，在使用周期內出現泄漏。加之，進行全面檢驗需要進行裝置停車、置換介質、敷設腳手架、拆除保溫等檢驗準備工作，使得壓力管道檢驗工作周期長、成本高，造成了開展工業管道全面檢驗較為困難的局面。

幾點建議

通過以上分析，筆者認為我國工業管道法規標準體系還存在著一定問題，在指導特種設備安全監察和檢驗工作的過程中還存在著一些矛盾。在進一步梳理完善承壓工業管道現有法規標準體系的基礎上，為順利開展工業管道安全監察和檢驗工作，結合現有工作實際，提出以下建議：

一、理順上下銜接關系，更新現有法律法規及技術規范

首先，以《特種設備安全法》為中心，修訂、廢止特種設備法律法規，并對無法指導現實工作的規范性文件進行清理，理順法律法規之間的層級關系，滿足標準體系的分類要求。其次，整合質監、石油、化工三個系統頒布的技術規范，打破行業的藩籬，參考國際標準化工作的可行方法與途徑，融合三個行業的技術要求，制定切實可行的工業管道設計、制造、安裝、使用、監察、檢驗技術規范。

二、突出管理者的主體責任

在我國現行工業管道監管體制中，每一條壓力管道的設計、制造、安裝、維修、改造、報廢等環節都要經過特種設備監管部門的行政許可。特種設備監管部門實際上成為了保障壓力管道安全運行的“保姆”，造成了使用單位的主體安全責任得不到有效落實的現狀。為了保證壓力管道的使用安全必須從法律層面明確使用單位的主體責任，將懲罰性賠償制度改為民事賠償制度，對使用單位形成足夠的威懾。一旦發生事故，首先追究使用單位的主體責任，至于事故產生的原因是來自設計、制造、安裝等其他環節，則應由使用單位與其他利益相關方協商解決。這一責任體系的確立，將有效促進使用單位完善內部管理機制，對其形成直接的約束。

三、引入第三方機制，發展市場化治理

隨著經濟的進一步發展，我國的壓力管道數量呈現出井噴式增長。由于壓力管道安全事故往往后果嚴重，社會影響惡劣，政府習慣性的做法是不斷加大對壓力管道各個環節的監管力度。但是以有限的政府監管力量面對基數龐大且日益增長的壓力管道數量，其力量明顯是不對稱的。為了避免監管真空，政府應及時引入社會第三方提供檢驗服務并承擔相應法律責任，對社會第三方的檢驗服務質量進行必要的考核與抽查。為了提高行政效能，在進一步精簡壓力管道行政許可項目的基礎上，逐步將政府行政許可改為監管部門監督抽查。政府由“運動員”轉變為“裁判員”，市場和社會主體得到權力和激勵，質量責任環節得到落實。

四、推廣地理信息備案，將壓力管線納入城市地理信息系統

地理信息系統是一種采集、處理、傳輸、存儲、管理、查詢檢索、分析、表達和應用地理信息的計算機系統，是分析、處理和挖掘海量地理數據的通用技術。承壓工業管道作為城市管網建設的一部分，在我國尚未納入地理信息系統。而美國則早在2002年就已開始強制執行壓力管道地理備案系統（《2002年管道安全改進法令》，美國政府的第107次議會通過）。隨著我國城市建設進程的進一步加快，城市規模進一步擴大，加之人民的環保意識進一步加強，許多化工企業已經或者即將搬遷、拆除。而在搬遷、拆除過程中遺留下來的地下承壓工業管道很容易被“遺忘”，成為安全死角，埋下了類似南京“7.28”丙烯管道爆炸等事故的安全隱患。為此，筆者認為，在當今城市高速發展的現狀下，利用GPS技術、多媒體技術、數據庫技術等，從法律層面將承壓工業管網納入城市地理信息系統范疇十分必要。

江蘇省鎮江市質量技術監督局