提升農產品質量安全保護農林生產生態環境
——解讀新修訂的《農藥管理條例》

提升農產品質量安全保護農林生產生態環境
——解讀新修訂的《農藥管理條例》

國務院法制辦、農業部負責人介紹《農藥管理條例》

國務院總理李克強簽署國務院令公布修訂后的 《農藥管理條例》（以下簡稱《條例》），自2017年6月1日起施行。國務院法制辦、農業部負責人就《條例》有關問題進行了介紹。

問：為什么要修改《條例》？

答：農藥是重要的農業投入品，農藥的使用直接關系到農產品的質量安全和生態環境，因此，加強農藥管理十分必要。現行《條例》是1997年公布施行的，已經不適應新形勢下農藥管理工作的需要，亟須修改完善：一是臨時登記門檻低，導致低水平、同質化農藥供給多，安全、經濟、高效農藥供給少，需要依法促進農藥產業轉型升級，提高農藥質量水平。二是農藥生產管理存在重復審批、管理分散等問題，需要調整管理職責，優化監管方式。三是農藥經營主體規模小、布局散、秩序亂，有的制假售假甚至銷售禁用農藥，需要依法推動轉變經營管理方式，完善經營管理制度。四是農藥使用中存在擅自加大劑量、超范圍使用以及不按照安全間隔期采收農產品的現象，需要依法加強農藥使用監管，促進科學使用農藥。五是現行《條例》的法律責任處罰力度不夠，需要綜合運用民事、行政等多種措施，對違法生產經營者實行嚴厲處罰，提高違法成本。

為了切實解決上述問題，加強農藥管理，保證農藥質量，保障農產品質量安全和人畜安全，保護農業、林業生產和生態環境，有必要修訂《條例》。

問：《條例》在農藥登記方面做了哪些修改？

答：《條例》對農藥登記制度主要做了以下修改：一是取消臨時登記，明確在我國生產和向我國出口的農藥需申請登記，經登記試驗、登記評審，符合條件的，由農業部核發農藥登記證并公告。二是規定農業部組織成立農藥登記評審委員會，負責農藥登記評審，并明確了登記評審委員會的人員組成。三是規定申請農藥登記，首先要進行登記試驗，登記試驗報所在地省級農業部門備案，新農藥的登記試驗須經農業部批準。四是規定登記試驗由農業部認定的登記試驗單位按照規定進行，登記試驗單位對登記試驗報告的真實性負責。五是規定了登記試驗結束后，申請人應當提交的資料以及農藥登記機關的審批時限等。六是規定了農藥登記證應當載明的內容和有效期，以及農藥登記證的延續、變更程序。

問：《條例》在農藥生產管理制度方面做了哪些修改完善？

答：針對農藥生產管理存在的重復審批、管理分散等問題，按照國務院簡政放權、放管結合、優化服務的改革精神，《條例》做了以下修改：一是實行農藥生產許可制度，明確農藥生產企業應當具備的條件，并規定由省級農業部門核發農藥生產許可證。二是規定委托加工、分裝農藥的，委托人應當取得相應的農藥登記證，受托人應當取得農藥生產許可證，并明確委托人應當對委托加工、分裝的農藥質量負責。三是要求生產企業建立原材料進貨記錄制度，采購原材料要查驗產品質量檢驗合格證和有關許可證明文件并如實記錄。四是規定農藥生產企業應當嚴格按照產品質量標準進行生產，農藥出廠銷售應當經質量檢驗合格、附具產品質量檢驗合格證，并建立出廠銷售記錄制度。五是規定農藥包裝應當符合國家有關規定，印制或者貼有標簽，并明確了標簽應當標注的具體內容，特別要求用于食用農產品的農藥的標簽標注安全間隔期。

問：《條例》在農藥經營方面做了哪些規定？

答：針對農藥經營主體規模小、布局散、秩序亂，有的制假售假甚至銷售禁用農藥等問題，《條例》做了以下規定：一是取消農藥經營主體僅限于供銷社、農技推廣站等主體的規定，實行農藥經營許可制度，對高毒等限制使用農藥實行定點經營制度，明確了農藥經營者應當具備農藥和病蟲害防治專業知識、能夠指導安全合理使用農藥、經營場所應當與飲用水水源和生活區域有效隔離等條件，以及申請農藥經營許可的程序。二是要求農藥經營者建立采購臺賬，采購農藥時查驗產品包裝、標簽、產品質量檢驗合格證以及有關許可證明文件，并如實記錄，不得向未取得農藥生產許可證的農藥生產企業或者未取得農藥經營許可證的其他農藥經營者采購農藥。三是要求農藥經營者建立銷售臺賬，如實記錄銷售農藥的名稱、規格、數量、生產企業、購買人、銷售日期等內容，并正確說明農藥的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術要求和注意事項。四是規定農藥經營者不得加工、分裝農藥，不得在農藥中添加物質，不得采購、銷售包裝和標簽不符合規定，以及未附具產品質量檢驗合格證、未取得有關許可證明文件的農藥。

問：農藥的使用直接影響到農產品質量安全，《條例》在農藥使用管理方面做了哪些規定？

答：針對農藥使用中存在的擅自加大劑量、超范圍使用以及不按照安全間隔期采收農產品等問題，《條例》主要做了以下規定：一是要求各級農業部門加強農藥使用指導、服務工作，組織推廣農藥科學使用技術，提供免費技術培訓，提高農藥安全、合理使用水平。二是通過推廣生物防治、物理防治、先進施藥器械等措施，逐步減少農藥使用量，要求縣級政府制定并組織實施農藥減量計劃，對實施農藥減量計劃、自愿減少農藥使用量的給予鼓勵和扶持。三是要求農藥使用者遵守農藥使用規定，妥善保管農藥，并在配藥、用藥過程中采取防護措施，避免發生農藥使用事故。四是要求農藥使用者嚴格按照標簽標注的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術要求等注意事項使用農藥，不得擴大使用范圍、加大用藥劑量或者改變使用方法，不得使用禁用的農藥；標簽標注安全間隔期的農藥，在農產品收獲前應當按照安全間隔期的要求停止使用；劇毒、高毒農藥不得用于蔬菜、瓜果、茶葉、菌類、中草藥材的生產。五是要求農產品生產企業、食品和食用農產品倉儲企業、專業化病蟲害防治服務組織和從事農產品生產的農民專業合作社等建立農藥使用記錄，如實記錄使用農藥的時間、地點、對象以及農藥名稱、用量、生產企業等。

問：在法律責任部分，《條例》做了哪些補充完善？

答：為加大對違法行為的處罰力度，保證 《條例》得到切實貫徹實施， 《條例》進一步嚴格了法律責任：一是明確農業部門及其工作人員有不依法履行監督管理職責等行為的，依法給予處分和追究刑事責任；二是對無證生產經營、生產經營假劣農藥等違法行為，規定了沒收違法所得、罰款、吊銷許可證，以及沒收違法生產的產品和用于違法生產的設備、原材料等行政處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。三是對將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果等食用農產品的，規定了罰款等行政處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任；四是規定被吊銷農藥登記證的，5年內不再受理其登記申請；無證生產經營以及被吊銷許可證的，其直接負責的主管人員10年內不得從事農藥生產經營活動。

聚焦重點發力 管好用好農藥

當前，我國農業農村發展進入新的歷史階段，內外部環境發生深刻變化。農藥作為必不可少的農業投入品，既對保障農業生產安全具有不可替代的作用，又給農產品質量安全和生態環境帶來新的挑戰。國務院及時修訂了《農藥管理條例》，這是促進農業綠色發展和可持續發展的重要舉措，對于保障國家糧食安全、農產品質量安全和生態環境安全意義重大，影響深遠。

新修訂的《條例》和5個配套規章的基本內涵是“三提高、一加強”，即提高準入門檻、提高集中度、提高技術創新水平，加強農藥市場監管。

(1)提高準入門檻。現在農藥產品較多，有3.5萬多個，每年新增3 000多個。但是現有農藥產品中，同質化問題非常嚴重。平均1個有效成分就有40多個產品登記。據分析，現有的登記產品中，同質化比例超過90%。這次在制定配套規章中，提高了準入門檻，將原有的5個含量梯度減為3個，這可減少新增產品20%左右。

此外，還提高了生產、經營的進入門檻。特別是農藥經營企業，小、亂、散問題突出。現在有36.7萬家，超過60%都是個體及私營企業，小戶經營，設施條件、人員素質都比較差，更不具備指導農民科學用藥的素質。配套規章提出，經營者必須具備有專業知識的人員，配備可追溯電子信息碼掃描識別設備和用于記載農藥購銷電子臺帳的計算機管理系統。這利于控制小商小販經營農藥。

在提高門檻的同時，還建立退出機制。過去，農藥登記是只進不出，產品越來越多，生產企業也是有了生產許可證就長期有效。這種狀況必須改變，關鍵在于建立能進能出機制。在農藥登記方面，加強對已登記農藥的安全性和有效性監測評價，重點對已登記15年以上的農藥品種開展周期性評價，加快淘汰對人畜健康、生態環境風險高的農藥。發現有嚴重危害或較大風險的，不予延續登記，或采取撤銷登記、禁限用措施。加強現有高毒農藥的風險評估，有序退出，加快淘汰。在農藥生產方面，鼓勵企業兼并重組，淘汰或減少一批小散亂的農藥企業。同時，發現生產的農藥對農業、林業、人畜安全、農產品質量安全、生態環境等有嚴重危害或較大風險的，應當立即停止生產，主動召回產品。

（2）提高集中度。現在還有50%的農藥生產企業，未進入化工園區或工業園區，特別是一些衛生殺蟲劑企業，很多是小、散，更有游擊戰的做法，環境風險較大。配套規章提出，要提高集中度。新設農藥企業必須進入省級以上化工園區，農藥企業遷址和新增原藥生產范圍的，必須進入地（市）級以上的化工園區或工業園區。同時，要求農藥生產企業必須落實國家產業政策，淘汰高污染、高風險的落后產能，不能生產國家淘汰產品，不得采用國家淘汰的工藝、裝置、原材料從事農藥生產，不得新增國家限制生產的產品。

（3）提高創新能力。《條例》及配套規章提出，支持研發機構、科研人員等新農藥研制者申請登記，加強知識產權保護。允許企業聯合研制新農藥。

（4）加強市場監管。對無證生產經營、制假售假等違法行為提高罰款額度，除沒收違法所得、吊銷相關許可證外，增設列入“黑名單”等信用懲罰措施。

根據農藥產業現狀和發展需要，圍繞上述目標，農藥管理的任務主要體現在“控、壓、限、移、減、管”6 個字上。

一是“控”，就是控制農藥企業數量。通過兼并、重組、股份制改造等方式，組建大型農藥企業集團，推動形成具有特色的大規模、多品種農藥生產企業集團。同時，優化產業布局，培育一批具有核心競爭力的產業集群和企業群體。

二是“壓”，就是壓減登記農藥產品數量。鼓勵支持農藥企業創制新藥，鼓勵已登記的產品優化配方、劑型，淘汰落后的配方、劑型。同時，提高農藥登記的門檻，減少同質化，壓低產品數量。

三是“限”，就是限制使用高毒高風險農藥。現在還有12種高毒農藥，要加快替代產品的研發，實行快速登記，加快生產應用。同時，加強現有高毒農藥的風險評估，本著“成熟一個、禁用一個”的原則，有序淘汰現有的高毒農藥。近期，農業部將發布《限制使用農藥目錄》。經營限制使用農藥的，實行定點經營、專柜銷售、實名購買、溯源管理，不得設立分支機構，禁止利用互聯網經營限制使用農藥。

四是“移”，就是引導農藥企業進入化工園區。農藥企業多是化工企業，對環境影響大。要堅持適度、有序的原則，加快淘汰高污染、高風險的落后產能。更重要的是提高集中度，降低環境污染風險。新設立農藥企業或搬遷農藥原藥生產企業，必須進入化工園區或工業園區。制劑加工企業逐步向交通便捷、靠近市場的地區轉移。環境敏感地區現有的農藥企業要限期搬遷進入化工園區。這一點，一定要把握好，不能遍地設廠、四處開花。

五是“減”，就是減少化學農藥用量。推進科學用藥、精準施藥，這是保障農產品質量安全和生態環境安全的重要措施。農業部組織開展了農藥使用量零增長行動，取得了明顯成效。要在總結經驗的基礎上，進一步完善技術模式和服務機制，在更高水平上實現農藥減量增效。重點是推進統防統治提高防治效果減量，推行綠色防控控制病蟲危害減量，加快推廣高效施藥機械提高農藥利用率減量，還要推廣高效低風險農藥優化結構減量。

六是“管”，就是強化農藥市場監管。加強農藥市場監管，這是一項重要任務。要完善質量監督抽查制度，按照“雙隨機一公開”和屬地管理的原則，綜合運用隨機抽查、重點抽查和專項抽查等手段，依法開展農藥產品質量監督抽查，依法及時公開抽檢結果，建立企業誠信檔案。要始終保持高壓態勢，嚴厲懲處制假售假等違法行為，凈化農資市場，維護農民利益。

修訂版《農藥管理條例》的十大轉變

針對農資市場的轉變，農業部門對我國的《農藥管理條例》進行了修改。新《條例》實施后，農業部門要對農藥生產、經營、使用進行一體化監督管理，管理面更廣，責任更重，風險更大。所以，為了更好地實施新《條例》，各級農業部門應該未雨綢繆，及早做好相關準備工作。

1.修改農業部門的農藥管理職能

以前，農業部門管理農藥的職能是在多部門管理農藥的情況下制定的，農業部門主要負責農藥的登記和質量、使用監管。新《條例》賦予了農業部門統一管理農藥登記、生產、經營、使用的職責。所以，農業部門的職能需要重新設定。比如，省級農業部門農藥管理職能應該更改為：“省農業廳負責全省農藥生產、經營、使用監督管理工作，負責農藥生產許可證審批、頒發，負責農藥經營許可證的監督管理工作，協助農業部做好農藥登記工作，指導市、縣農藥經營告知和藥害、使用事故的處理工作。省安監局負責對屬于危險化學品的農藥生產、經營單位進行安全生產監督管理。省工商局負責對違反農藥廣告法律法規違法行為的監管。”明確職責是新《條例》實施的前提。

2.做好技術支撐和能力保障

新《條例》對農業主管部門新增加了“農藥登記試驗備案”和“登記試驗監督管理”職能；負責調查統計農藥銷售、使用情況，定期及時通報本級人民政府有關部門；負責建立農藥生產、經營誠信檔案，并予以公布；負責建立進銷貨查驗、質量檢驗和廢棄物回收等制度，鼓勵減少農藥使用量，加強劇毒、高毒農藥監管；對無證生產經營、制售假冒偽劣農藥等違法行為在原有處罰措施外，提高了罰款額度，負責建立“黑名單”；對已登記農藥進行風險評估等工作。這些工作政策性強，技術措施要求嚴，試驗檢測設備要求高，所以要做好技術支撐和能力保障工作。

3.“農藥生產許可”的頒發管理

新《條例》撤銷了農藥生產企業開辦許可、農藥生產批準證書（尚未制定國家標準、行業標準但已有企業標準的農藥產品）、農藥生產許可（有國家標準、行業標準的農藥產品）三項行政許可。新設了農藥生產許可，明確規定由省級農業行政主管部門負責頒發管理，市縣負責生產企業的日常監管。

現在亟待處理的是原有生產批準和許可如何過渡到農業行政部門頒發的農藥生產許可證，需要何時提供什么資料、手續。原來的生產批準和許可證件到期續展，有提前3個月申請的要求。也就是在6月1日以前，或者以后到期的，企業可以提前3個月向工信部等部門申請續展。

而且，省級農業行政部門頒發的農藥生產許可證與以前其他部門頒發的生產批準和許可證有許多的改變，比如現在制劑按照劑型頒發許可證件，一個劑型一個生產許可（原來是一個品種頒發一個許可），原藥按照品種頒發，一個品種一個生產許可。

所以，省級農業主管部門至少在一年內，主要開展原來的農藥生產批準和許可證件轉換為農業行政部門新頒發的農藥生產許可證的工作。另外，就是做好新的農藥生產許可證的審查標準、條件、程序和頒發等工作。

4.農藥使用事故和藥害處理

這項職能以前沒有明確主管部門，所以一旦出現食用鮮食農產品中毒事件，工商、食品藥品、衛生計生和公安部門都在參與，但沒有主管部門，處理程序也不規范、科學。藥害基本是農民與農藥經銷商協商解決，難以維護農民利益。

新《條例》規定農藥使用事故和藥害統一歸農業部門負責，其他部門按照職能分工處理。如發生農藥使用事故，應立即向農業行政主管部門報告，接到報告的農業部門應當立即采取措施，防止事故擴大；造成農藥中毒事故的，由農業主管部門為主，公安、衛生計生等部門依照職責調查處理；造成農作物藥害事故的，由農業等部門組織技術鑒定和調查處理。這項工作突發性強，比較復雜，直接關系群眾上訪、社會穩定和輿論導向，所以農業部門責任重大，要做好技術鑒定、產品檢測、應對輿論、組織協調工作，還要有公正公平科學解決藥害和事故的能力。

5.“農藥經營許可”的頒發管理

新《條例》新設農藥經營許可制度，由縣級以上農業行政主管部門負責頒發和日常監管。省、市級農業行政主管部門負責限制使用農藥經營許可證的核發、頒發和日常監管。現在工商行政部門實行的是 “先照后證”，也就是說只有辦理了營業執照的單位，再在農業行政部門申請農藥經營許可，農業行政部門頒發經營許可證以后，工商行政部門才能在營業執照上注明“農藥經營”。特別是網絡經營農藥許可是一項新的工作，還需要積累經驗。

因此，頒發農藥經營許可前，還需要對已經營農藥的單位按照新《條例》進行摸底和條件、資格審查，根據區域布局和生產需要，確定是否頒發農藥經營許可證。同時，各地農業行政部門至少在一年內，主要開展對已經營農藥單位的經營許可審批工作，制定審查標準、條件、程序和頒發等辦法。

6.農藥行政許可、檢定管理、執法體系建設

農藥行政許可單位、農藥檢定管理單位、農業執法單位，要各有分工，各有側重，明確權力清單、責任清單和負面清單，形成相互制衡、協作、配合的高效工作機制。因此，各農業部門要積極主動向編制部門匯報，增加相應機構和行政、事業編制，增加懂得農藥工業生產的專業技術人員。

與此同時，要爭取實施新《條例》的宣傳培訓、許可評審、藥害事故鑒定、監督抽查、檢測試驗、執法、儀器設備、表彰獎勵等經費，將經費列入當地財政預算，并且配好儀器設備。要建立農藥大數據平臺，做到“四個行政許可”信息可以查閱，管理經營可以交流，監督檢測信息可以共享，執法辦案信息可以互動，有利于農業部、省、市、縣農藥監管工作聯動。

7.農藥生產、經營、使用安全監管

按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求和屬地管理原則，各級農業行政主管部門理所當然負責本級農藥生產、經營和使用的安全監管工作。農藥絕大多數是化工產品，雖然危險化學品比例不高，但是每個環節的安全是大事，不能懈怠和掉以輕心。這就需要摸清企業家底，加強日常巡查，排除安全隱患。確保原材料采購、工藝設備、質量控制、產品銷售、安全生產、職業衛生、環境保護、人員培訓、追溯體系、責任追究等管理制度落到實處。特別要把好頒發“農藥生產許可”“農藥經營許可”的安全條件關，將問題解決在發證以前。

8.起草配套規章

為了配合新《條例》的實施，要做好配套規章的起草工作，制定《農藥生產許可實施辦法》《農藥經營許可實施辦法》，建立完整的農藥法規體系，做到農藥全生命期有法可依。特別是應該把地方行之有效的好經驗，寫進相關規章。比如，山東（農用地、商住地、工業地）省的高毒農藥區域禁止經營，實行統一定點、統一采購、統一儲備、統一使用、統一廢棄物回收；高風險農藥目錄發布；低毒低殘留農藥推薦用藥；農藥告知公示；特色作物和小宗作物財政補貼登記試驗；發布農藥企業和產品“黑名單”等活動、制度和措施。各地以前以人民代表大會常務委員會、政府的名義下發了許多關于劇毒、高毒農藥禁止經營和農藥監督管理等規章文件，要對照新《條例》進行梳理，保持一致性。

9.服務引導農藥企業

農藥生產劃歸農業部門主管，最大的好處是有利于農藥生產與農業生產的密切結合。農藥生產不歸農業部門管理，農業生產中需要的農藥信息不能及時傳遞給企業，不能幫助企業搞研發，這樣企業盲目生產，同質化登記，產品與農業生產需要脫節就很普遍。而農業生產急需的地下害蟲、倉儲、土壤消毒、煙劑、果品套袋和生物農藥等，又十分缺乏新農藥品種。以后，農業部門要利用實施新《條例》的有利條件，積極為企業服務，在政策許可情況下，主要體現的是減少審批程序，減少辦理證件的相關費用，縮短辦理時間，提高效率，鼓勵創新，組織研發，加快技術改造，開發新產品，正確引導企業大力研發推廣低毒低殘留高效環境友好型農藥，滿足農業生產對農藥的需要，促進做大做強。

10.宣傳貫徹新《條例》

開辦生產企業負責人、農藥登記人員、農藥管理系統人員的培訓班，撰寫解讀、宣傳稿件，編寫掛圖、標語等，利用電視、廣播、報刊、網站、手機等媒體廣泛宣傳。特別是要把新《條例》嚴格的法律責任宣傳好。

通過大力宣傳，不僅幫助農藥管理人員、執法人員學習理解，而且加大在社會上的宣傳力度，讓農民家喻戶曉，使生產企業規范生產，經營單位正規經營，使用者科學合理使用，監管部門依法依規管理，給人民和社會一個綠色的農藥、綠色的農產品、綠色的農業。