環境監察執法的難點與重點分析

馬 輝/河南省新蔡縣環境監察大隊

環境監察執法的難點與重點分析

馬 輝/河南省新蔡縣環境監察大隊

伴隨著新《環境保護法》的實施，一系列制度創新和實施舉措創新將環境監察執法引入了新常態。在新常態下，環境監察執法取得了很大的進步，但在某些方面仍然存在著一些問題，因此需要這針對這些問題，采取措施。本文主要是對環境監察執法的創新、難點和重點進行分析論述。

環境監察；執法；難點；重點

一、環境監察執法的創新分析

環境監察執法是落實環境保護法律、政策及其配套措施的最直接、最有力手段，對塑造環保行政秩序，維護公眾權利，推動生態文明建設意義重大。

（一）制度上的創新

1.新法化解了長期困擾環境監察部門的“身份危機”，明確了環境監察機構的“現場檢查權”，為獨立執法、權威執法提供了規范依據。

2.為遏制排污企業的違法排污行為，新法通過“按日計罰”“查封、扣押”“限制生產、停產整治”“強制信息公開”等極具威懾力的制度創設了更加系統完善的行政處罰和執行體系，并出臺了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》和《企業事業單位環境信息公開辦法》等配套辦法作為實施保障。

3.針對政府的責任缺位、虛置，新法要求地方政府承擔起“對本行政區域的環境質量負責”的屬地責任，創設了“主要職責+環保職責”的一崗雙責模式和“黨政同責”的責任追究機制。這是防止地方政府盲目決策的底線。

4.為矯正地方政府、環保行政機關的不作為、亂作為等執法亂象，新法第68條通過列舉方式明確了對8種行為的問責方式，不僅明確了行政問責的條件和處罰形式，問責的可執行性也隨之加強。

（二）實施上的創新

1.積極探索督政機制，通過國務院授權環保部門約談地方政府的主要責任人，推動地方政府積極整改政府發展和環保行動方案，提升環境監察執法水平。

2.建立區域協調機制，通過聯合執法、交叉執法和強化執法的方式，加強跨區協作，以監察執法的整體性回應環境污染和生態破壞的整體性。

3.大膽實踐環保、公安、檢察和司法機關的聯動執法機制，推進“兩法銜接”工作，實現行政處罰和刑事處罰無縫銜接。實踐中的常規做法是，借助公安機關的介入遏制環保機關執法檢查時的暴力抗法情形；通過環保部門的通力合作幫助公安部門在偵查過程中更便捷地取證、監測、評估污染損失；通過檢察機關的提前介入確保涉嫌環境污染罪的嫌疑人被及時批捕起訴，向環保機關提起檢察建議督促其提升執法水平和能力；通過公益訴訟、行政訴訟等司法方式發揮法院在監督執法、追究排污者責任方面的“兜底”功能。

4.憑借公示污染排放信息、行政處罰信息等信息化規制方法，影響排污者的社會聲譽度和誠信指數，降低其發展能力。

二、環境監察執法的難點及問題

（一）體制上的難題

如何理順、明確“統一監督管理”和“分工負責”之間的關系，消除部門權責不明、職能交叉的現象仍是新常態下環境監察執法的體制難題。新法第十條在中央和地方兩個層面重申了環境保護工作的監督管理體系，確立了縱向和橫向兩個層級的監督管理體系。但是，對“統一監督管理”的核心在于監督、管理還是協調并沒有給出清晰的說明，這將引發體制上的混亂：

第一，在縱向體系中上級對下級的監督意識、能力不足，這主要是由于上級環保機關的業務指導和監督功能難以與地方政府的財權、人事權相抗衡，導致縱向的監督管理有效性較差；

第二，在橫向體系中，環境保護部門與其他行業主管部門職能交叉，還沒有無制度化或程序化溝通協調機制，很難實現統一監管。

（二）機制上的難題

如何提升環境監察執法能力、意識，使其滿足國家生態文明建設的社會轉型需要是新常態下環境監察執法的機制難題。現階段，國家的環境監察執法制度體系的不斷完善與基層環境監察執法能力羸弱形成了強烈反差。這一方面是因為基層環境監察執法隊伍專業化程度低、執法人員素質不高、執法經費和裝備難以保障，另一方面則與地方政府的能動性、積極性不高有關，特別是在經濟新常態之下地方政府“穩增長、保就業”的發展目標與環境監察目標之間的張力關系日漸增大，地方政府的輕視造成了環境監察執法機關的執法地位不明、權威性較差的窘境。同時，釣魚執法、選擇性執法等執法不公和缺位問題也從側面反映了地方政府環境監察執法能力意識與國家生態文明建設任務對地方政府提出的統一性要求之間的巨大落差。

（三）行動上的難題

如何在嚴格規范和約束執法行為的前提下進一步強化執法，加大對環境違法犯罪行為的懲治力度，是新常態下環境監察執法恒久的行動難題?，F階段，環境監察執法既存在“越權、越位”問題，也有“缺位、不到位”問題。在新法實施后，全國掀起了一場嚴格執法的新浪潮，環境執法力所不逮的孱弱形象得以改善，但各地方的執法效果參差不齊。一方面，部分新制度的實施還存在爭議，監察執法難免存在紕漏錯訛之處；另一方面，新法賦予環保機關現場檢查權之外,還賦予它們查封、扣押、限制生產、停產整治等權力，權力的擴大和輿論的導引極易造成執法權的濫用，使其陷入越位、越權的陷阱。如何平衡環境保護和企業經濟權利之間的關系要引起足夠的重視。

三、新形勢下推進環境監察執法的重點

（一）繼續完善頂層設計，構建系統的環境監察執法制度體系

第一，我們要弄清當前制度體系中核心概念的內涵與外延，對“屬地責任”“統一監督管理”“按日計罰”“保護優先”等概念做出明確的界定，才能準確理解政府、環保職能機構、執法人員的法定職責和履行程序，使新法真正發揮基礎性、綜合性法律的統領作用。第二，以新法為基準，制定或修訂土壤環境保護、水污染防治、大氣污染防治、環境影響評價、排污許可、環境監測等方面的法律法規，消除新舊法之間的沖突，彌補現有監察執法體系的制度漏洞。另外，在《立法》修改之后，設區的市被賦予了環境保護方面的地方立法權，這給基層環保機構因地制宜地開展環境監察執法帶來了便利。通過行使地方立法權，制定符合本地實際的環境監察執法制度，將會是我國環境監察執法制度體系重要的填補機制。

（二）建立網絡化的環境監察執法系統，搭建政府、企業、社會組織和公眾合作的平臺

這里的合作機制是多層次的復合結構：在垂直關系上，重視上下級政府之間、政府與環保行政部門之間、上下級環保行政部門之間的領導或指導關系，探索理順中央和地方的環保職責、調動地方環境監察執法積極性的新機制，以生態文明和依法行政的雙重理念重塑環境監察執法的權力結構和運行環境，破除地方政府權力運行中阻礙環境保護的負面因素，以“嚴把環境執法關”為主線將環境監察執法確立為政府的核心任務之一。在水平關系上，既要理順不同職能部門之間關系，調動有關部門開展環保工作的積極性，還要通過經濟激勵、契約模式等新型治理模式塑造企業自主規制的能力和動力機制，也要借助于社會組織和公眾通過公益訴訟、檢舉監督權、第三方治理、代履行等方式與行政機關形成執法合力。在這個意義上，在這個網絡化結構中流動的不僅是信息，還有一定的權力要素，其根本旨趣在于建立政府與社會的合作伙伴關系。

[1]周珂. 生態文明建設與環境法制理念更新[J]. 環境與可持續發展, 2014（02）.

[2]杜輝.挫折與修正：風險預防之下環境規制改革的進路選擇[J].現代法學，2015（01）.