高等學校預算管理存在的問題、原因與對策研究

周山

高等學校預算管理存在的問題、原因與對策研究

周山

預算管理作為配置高校資金的方式發揮了越來越重要的作用，但是粗放式預算管理模式導致了預算編制難和預算執行難的問題，本文對高校預算管理中存在的問題的成因進行了分析,提出了對應的完善策略，以期提升高校預算管理的質量和效率。

高等學校；預算管理；預算編制松弛

一、高等學校預算管理中存在的問題

（一）預算編制中存在的問題

實務中高校預算編制過程中用于預算編制的基礎數據獲取比較困難、準確性較差，很多預算安排往往基于經驗數據而非嚴格、科學的定額標準，例如在高校預算編制過程中依據教職工人數切塊的辦公費、依據系院學生數為基礎得出的教學業務費等往往沒有一個較為科學和準確的定額標準，更多地是依靠經驗和以往的支出數據來編制；部分高校決策層有時候會基于個人的主管意愿安排一些沒有經過可行性論證和長遠規劃的預算支出項目，也會影響到預算編制的科學性；此外，國家養老保險制度改革以及預算管理等財經法律法規政策的變動往往也會引起高等學校預算的調整與變動，導致在預算執行過程中產生大量被動的剛性調整。

（二）預算執行中存在的問題

從外部環境來看，某些項目從政府主管部門組織申報、專家論證最后到下達高等學校往往已經進入了年度的下半年，項目的執行周期被壓縮，導致預算執行進度受到影響；十八大以來，國家加強了反腐敗的力度、深度和廣度，以“八項規定”為代表的一系列黨紀黨規和加強財經管理的法律法規密集出臺，導致招待費、會議費、差旅費等支出項目的違紀成本大幅提高，而這些費用開支往往會在高校的預算支出中占用相當的比重，導致預算實際執行中的“花錢難”。從內部環境來看，預算管理的意識不強，相當部分的教職工認為預算管理只與財務部門相關，參與預算管理的熱情不高，其直接后果就是預算編制數據的粗放性、準確性和科學性不高，導致預算金額與實際需求存在嚴重的偏離，預算編制過程中松弛成分較高，預算編制金額浮夸。

二、高等學校預算管理中問題的成因

（一）預算編制過程中問題的成因

1.體制機制因素。

高校的預算管理作為高校年度財務運行的起點，對于支撐高校的教學、科研等業務活動起著重要的作用，影響著學校的經費使用效益和中層單位的經濟責任的績效考核，但是在實際工作中往往存在著高校預算編制不完整、不精細甚至嚴重背離實際經費需要的現象，表面上來看是預算編制負責人員的素質問題，但是從根本上來說是高等學校面臨的體制機制因素，當前我國高校的主體地位尚未真正確立，在政府管制體系中的地位較為模糊，外部參與和市場調節不夠，高校領導層的任命過程中往往沒有明確的任期管理和考核目標，只有到離任時才會對領導干部進行經濟責任審計，導致高校領導層提升和改善內部治理的動機性不強，雖然加強高校管理的不斷出臺，各種檢查評估不斷進行，但是往往存在著政策執行和落實不力，高校主要領導干部往往更為關注的是平穩轉崗離崗和退休而對于預算管理和預算績效的考評往往放到無關緊要的位置，實踐中，高校預算分配往往按照首先保證基本工資和福利性開支，然后保證基本運行經費和重點支出，剩余經費再用于其他方面，導致部分涉及學生學習條件改善的經費投入不足；除此之外，高校內部復雜的科層關系導致了預算編制工作往往并非依據客觀性，而更大程度上體現的是一種博弈，高校中包含著以黨委書記為主導的黨務干部體系和以校長為主導的行政管理干部體系，形成黨委負責下的校長負責制管理模式，在財務預算管理過程中并不是單純的將各部門的申報的預算金額簡單匯總，往往存在著復雜的人際關系博弈。

2.預算編制過程較為粗放。

高校預算編制過程中由于缺乏項目預算的標準定額體系，往往更多地依靠往年的數據和增量預算的方式，未能實現依靠項目定額來分配預算資金，并建立依據外部環境的變化而變化的項目定額動態調整機制，粗放的預算編制方式的后果就是預算編制所依據的基礎數據嚴重不符合實際，預算編制缺乏科學性，不能實現預算管理的精細化，不能充分配置學校的經費資源。

（二）預算執行過程中問題的成因

1.外部的體制機制因素。

近年來，國家推進機關事業單位養老保險制度的改革，推進國庫集中支付制度和政府采購制度等一系列提升公共資金使用配置效率的財政政策，加強“三公經費”管控，對離任的領導干部進行經濟責任審計工作，實施審計全覆蓋，尤其是“八項規定”實施以來，黨和政府持續推進廉政建設，高校過去在教學、科研上較為寬松的經費支出管理環境進入了嚴格管理模式，直接導致了“花錢難”成為一種新常態，各種專項經費產生了不同程度的沉淀；現實中，政府主管部門往往忽視高校科研和項目管理的實際，分年度對項目預算資金安排考核，而高校的科研工作和項目往往并不是按照年度均分預算資金，政府的硬性考核導致突擊花錢的現象普遍存在，除此之外，政府在控制高校“三公經費”的過程中往往套用機關行政機關單位的模式，將高校中部分的教學和科研的公務性費用界定為“三公經費”，造成部分符合實際經費開支無法報銷，客觀上造成了“花錢難”。

2.高校內部因素。

高校二級單位在預算經費項目申請過程中基于預算編制松弛行為動機的存在，抑或是為了后期“討價還價”的需要，往往多報預算，致使預算支出項目浮夸，資金的申報金額嚴重偏離實際開展業務的需要，造成年度內開展相關業務活動時往往會造成大量的預算結余，從整體上影響學校預算資金的配置和使用效益；除此之外，由于資金的需求部門和預算的編制部門存在著信息不對稱現象，預算管理部門對預算編制過程中的松弛行為缺乏有效抑制措施，導致了預算編制的粗放型甚至是虛假性，也間接影響了預算管理配置資源的效率。

三、高等學校預算管理存在問題的應對策略

（一）科學的定額標準管理體系是強化高校預算管理的關鍵

事實證明項目定額管理是加強預算管理，提高預算資金使用效益的重要手段和方式，中央部門預算正在逐步推進項目定額管理的模式，高等學校應結合學校的實際形成不同業務層面的項目定額管理模式，建立高等學校的預算支出項目庫，規范預算編制過程，實現預算管理和預算編制的精細化，細化預算支出項目的內容，對預算支出項目將要開展的活動、經費使用范圍、活動支出明細進行細化，并設定該預算支出項目將要實現的目標或效益，以此作為年終預算績效考評的依據和未來該院、系和部門負責人經濟責任考評的重要依據，積極探索實現預算編制的信息化管理水平，建立統一的預算編制的信息化平臺，提升預算編制的效率。

（二）建立嚴格的預算執行考評和獎懲機制保證預算管理的權威性

高校預算編制粗放、準確性不高除了體制機制性因素和高校自身因素之外，未建立嚴格的預算執行考評和獎懲機制也是預算編制中松弛行為較為嚴重的重要因素，現實中高校對中層單位的考核中往往根據忽視了對預算資金使用指標的考核，對預算執行金額嚴重偏離預算金額的行為往往聽之任之而未能建立起有效的考評和獎懲機制，問責機制的缺失造成了資金配置效率不高和預算編制的粗放性，進而未能把有限的資金充分用到提高和改善學生生活學習條件上，高校應該建立嚴格的預算執行考評和獎懲機制，加強對預算支出項目可行性審核，識別預算執行金額嚴重偏離預算金額的因素，對于識別出的浮夸因素采取與二級單位預算執行人員績效掛鉤或者削減該單位的未來年度預算的措施，充分發揮預算管理的剛性和嚴肅性，維護預算管理的權威。

（三）積極落實新修訂的預算法的相關要求實現預算編制的精細化

新修訂的預算法要求預算編制部門編制預算時要同時按照預算的功能分類和經濟分類進行，不同的支出經濟分類科目之間的調整做出了嚴格的規范要求，對預算管理提出了更高的要求，體現了預算管理的精細化，當前高校在預算編制中往往只注重學校層面支出的功能分類和經濟分類預算，而對于實際執行的校內預算在編制時往往不按照經濟分類在二級單位之間進行分配，而只按照校內二級單位的預算支出項目編制預算，這種粗放式的預算管理模式在新修訂的預算法實施的背景下變得難以為繼，高校應當結合新修訂的預算法的要求并結合本校實際，實現預算管理的精細化，提升預算管理配置資金的效率。

［1］全國人民代表大會常務委員會.關于修改《中華人民共和國預算法》的決定［N］.2014.

［2］高校部門預算困境與應對思考［J］.財會通訊，2016，（4）.

（作者單位：濱州學院）