鳳凰古城旅游開發社區居民去權原因及對策分析

喻彩霞

公共管理

鳳凰古城旅游開發社區居民去權原因及對策分析

喻彩霞

鳳凰古城作為典型的社區型旅游景區，當地社區居民對旅游業的積極參與是旅游業可持續發展的重要保障。然而，在現階段的鳳凰古城旅游資源開發經營過程當中，社區居民去權現象在一定范圍內存在，制約了旅游業的進一步發展。本文樹立了鳳凰古城社區居民去權的表現，分析了社區居民去權的原因，并提出了相應的解決對策。

鳳凰古城；旅游開發；居民去權

鳳凰古城是我國著名的人文性旅游景區，它以秀麗的自然風光、深厚的文化底蘊、獨特的風土人情吸引著國內外的游客，早在2001 年就成為“國家歷史文化名城”，是我國民眾旅游度假的首選目的地之一。自 2009 年鳳凰古城被評為國家 4A級景區之后，隨著當地旅游資源的不斷開發，基礎設施的不斷完善，旅游業態的逐漸成熟，鳳凰古城的經濟發展取得了令人矚目的成績。鳳凰古城旅游經濟的逐年增長帶動了景區社區居民生活的改善，當地社區居民的生活水平總體上有所提高，然而，在旅游資源開發的過程中，當地社區居民也存在不同程度的去權現象，如自身權利缺失、經濟權益受損、自我認同感喪失等等，制約了鳳凰古城旅游業的長遠健康發展，有必要深入分析研究，找出解決對策。

一、鳳凰古城旅游開發居民去權的表現

（一）自身權利缺失

鳳凰古城是一個歷史悠久的城市，城市的屬性決定了鳳凰古城具有明顯的社區特征，社區既是鳳凰古城旅游景區的構成要素，也是鳳凰古城旅游文化資源的基本載體。因此，社區居民是鳳凰古城的主人翁，對于鳳凰古城旅游資源的規劃、開發、經營理應享有知情權、發言權、決策權。然而，在鳳凰古城旅游資源的開發經營過程中，社區居民往往處于“集體失語”的狀態，幾乎所有決策都由當地政府以及旅游主管部門作出，執行也無需征得社區居民的同意，旅游景區的經營管理則由旅游公司全權負責。總之，社區居民處于一種被邊緣化的狀態。

（二）經濟權益受損

鳳凰古城作為一個典型的社區型景區，只有當地社區居民的經濟權益得到充分的保證，居民才能良性、積極地參與到旅游產業發展進程中來，進而推動旅游業的長遠健康發展。然而，由于種種原因，鳳凰古城的社區居民經濟去權現象比較突出。其一表現在政府性旅游資源征用補償偏低。鳳凰古城旅游資源的開發過程中必然涉及房屋拆遷、土地征用等問題，而地方政府和開發商所支付的補償款往往低于所征用資源的實際市場價值；其二表現為旅游業的發展打破了鳳凰古城傳統的經濟模式，對一些社區居民的就業造成沖擊，而在此過程中政府部門和旅游企業的就業輔助措施不到位，導致部分社區居民家庭經濟陷入困境。

（三）自我認同感喪失

鳳凰古城位于湖南省湘西土家族苗族自治州境內，而湘西土家族苗族自治州以土家族、苗族為主的少數民族人口占比超過75%，因此，鳳凰古城的本土文化具有鮮明的傳統民族特色。隨著鳳凰古城作為旅游景區的知名度日漸提高，來自全國各地的游客大量涌入，給當地的傳統社會結構和民族文化帶來了很大沖擊。一方面，強勢的外來文化弱化了本土民族文化的影響力，降低了少數民族的自我身份認同感，另一方面，相較于現代都市人群的時尚潮流文化，鳳凰古城的本土文化在某些方面顯得保守而土氣，進一步降低了當地社區居民的自我認同感，最后，經濟、文化的落后增加了當地社區居民的自卑感。這種種因素共同造成了鳳凰古城社區居民的心理去權。

二、鳳凰古城旅游開發居民去權的原因

（一）地方政府的發展觀不科學

不論是我黨在 2003 年提出的科學發展觀，還是 2015 年提出的五大發展理念，都強調了發展是協調發展、全面發展，如果在地方經濟發展過程中忽視政治發展、社會發展、文化發展，最終經濟發展也將受到制約。然而，鳳凰古城在旅游經濟發展的過程中，地方政府卻沒有能充分踐行科學發展觀。第一，在鳳凰古城的旅游業發展上，當地政府片面追求游客人次、門票收入、產業規模，對旅游業內生發展的重視不足，亦忽視了景區內社區的建設和社區居民對旅游產業的融入；第二，在推動鳳凰古城的經濟發展過程中，當地政府沒有樹立起經濟和社會協調發展的理念，在旅游資源開發經營方面“大干快上”，而對于景區內社區居民的權利行使和權益維護重視不足。

（二）制度保障不力

由于我國對景區旅游資源開發過程中當地社區居民所應當享有的權益在法律層面的規定不夠細致、明確，導致鳳凰古城在成為旅游景區以后，古城內的居民合法權益受到不同程度的侵害。例如我國在《風景名勝區條例》中規定了景區開發立項申報時，應當與景區內自然資源以及相關財產的所有權人、使用權人充分協商，同時因設立景區而對其造成損失的，應當依法予以補償。然而，如何協商、協商過程如何監督、補償標準如何確定等問題沒有進一步明確，導致鳳凰古城旅游資源開發過程中地方政府的自由裁量權過大，社區居民利益受損時難以依法維護自身正當權益。

（三）社區居民素質不高

鳳凰古城地處偏遠，交通不便，當地的人口以少數民族為主，文化保守落后，地理和歷史條件決定了當地民眾總體而言政治意識和法律意識淡薄，知識結構和能力體系不足以支撐其深度融入到旅游產業的經營管理中來，制約了社區居民自身的增權。一方面，由于政治意識和法律意識的淡薄，但鳳凰古城旅游資源的開發過程中，社區居民既難以運用法律武器維護自身的合法權益，也難以在現代社會和商業規則框架下與政府機關、旅游企業進行博弈；另一方面，由于社區居民的知識結構和能力體系與現代旅游業的發展要求不匹配，他們往往只能從事旅游基礎服務以及配套服務，經濟創收能力不強。

三、鳳凰古城旅游開發居民增權對策

（一）樹立科學發展觀，轉變政府職能

首先，地方政府在促進鳳凰古城旅游業發展過程中，要樹立科學發展觀，在各項工作中要堅持以人為本，要懂得發展必須是全面、協調、可持續的發展，要將當地社區居民的生活和就業納入到旅游業發展規劃中來，注重旅游產業的內生性發展以及經濟和社會的協調發展，在推動旅游業發展過程中也要不斷提高社區居民的獲得感、幸福感。其次，地方政府和旅游主管部門要切實轉變職能，摒棄過去對各項事務大包大攬的做法，減少對具體工作的干預，做好對旅游企業經營管理和社區居民生活就業的服務。一方面要搭建好社區、企業共建鳳凰古城的溝通平臺，為社區居民與旅游企業展開廣泛合作營造良好的環境，另一方面要監督規范旅游企業的經營行為，依法保障社區居民的各項合法權益。

（二）健全法律法規，完善體制機制

鳳凰古城在旅游開發過程中，地方政府和相關部門應當把健全法律法規，完善體制機制作為第一要務，要充分認識到只有建立了公正、公平、公開、透明的規則，才能保證旅游開發各項工作的穩步推進，為旅游產業的長遠健康發展奠定堅實的基礎。第一，地方政府和相關部門要在現有法律框架之內，立足于鳳凰古城旅游開發工作實際，針對社區居民的權利和利益訴求，出臺地方性法規，并制定與其配套的規章制度，通過制度規范旅游企業開發、經營行為，保障社區居民的合法權益。第二，地方政府和相關部門要建立健全政府、旅游企業、社區居民三方溝通協調的機制，就鳳凰古城旅游開發過程遇到的問題和糾紛隨時進行協商，尋求各方都能接受的解決辦法，建立其利益相關方共建共贏的旅游發展機制。

（三）做好教育培訓，促進居民就業

針對鳳凰古城社區居民自身素質不高的問題，地方政府和相關部門應當針對社區居民自身的實際情況做好教育培訓工作，幫助他們更好地融入到旅游業的發展進程中來。第一，相關部門要加強政策法規宣傳力度，通過廣播、電視、刊物、講座等多種途徑培養社區居民的政治意識和法律意識，在遇到問題的時候能夠通過合理合法的方法途徑反饋問題，維護自身權益。第二，政府應當優化資源配置，建立就業服務中心，為社區居民提供就業指導，與此同時，相關部門可以與旅游企業在培訓方面建立合作關系，為社區居民提供多層次、立體化的就業技能培訓，優先引入旅游崗位，為社區居民參與旅游發展、提高經濟收入創造機會。

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F592.7

A

1008-4428（2017）06-137-02

喻彩霞，女，山東莘縣人，婁底職業技術學院公共事務管理系講師，碩士，研究方向：旅游管理、旅游戰略規劃。

本文系 2015 年湖南省教育廳科學研究青年項目《武陵山片區旅游業內生發展的社區居民去權與制度增權機制研究》的研究成果之一。（項目編號：15B199）