農村產權治理機制創新釋放改革發展新動能

李紅娟 劉現偉

農村產權治理機制創新釋放改革發展新動能

李紅娟 劉現偉

在深入推進農業供給側結構性改革的重要時期，農村土地制度改革創新是激活農村資產價值的基礎和前提，成為解決我國三農問題的重要突破口。農村產權制度是農村治理的基礎和最重要的內生動力機制。完善農村集體產權法律制度，建立經濟發展新常態下適應市場經濟發展要求的現代農村集體產權制度，創新集體產權治理機制，建立健全權利和責任對稱、執行運作程序規范的農村產權體制機制，將極大釋放農村發展改革新動能，對于解決農村經濟發展動力不足等問題具有重要戰略意義。

農村產權 土地制度 改革創新 產權治理

改革開放近40年，我國創造了無數個奇跡，其中最為矚目的莫過于農村土地制度的重大變革。在某種意義上說，我國過去幾十年的改革路徑就是一場從農村到城市再到農村的發展動能轉變過程。它以包產到戶和家庭聯產承包責任制的確立為起點，進行了一系列的政策調整和制度改革創新，為社會穩定與經濟持續增長做出了巨大的貢獻。農村產權制度改革始終圍繞著兩種關系展開：其一是土地產權關系，即通過土地產權關系的調整，滿足以土地為載體的權利主體的利益需求，進行權益的分配和規范，調動各主體參與經濟發展的積極性；其二是農村集體和農民的土地財產關系，通過激活集體土地要素，提高農民財產性收益，促使現有土地制度更好地適應農村經濟發展的需求，加速推進農業現代化進程。農村制度改革的實質是農村產權制度的改革，通過農村產權關系調整滿足制度改革的核心要求。目前，我國的經濟結構面臨嚴峻挑戰，農村建設和經濟發展缺乏有效動能。而與此同時，我國農村集體經濟組織積累了大量的“沉睡”資產，尚未發揮其應有的經濟價值和效益。為此，需要構建以村集體成員權和集體資產為紐帶，兼顧公平和效率、兼顧各主體利益分配均衡格局的一種新型產權治理結構，充分釋放農村發展新動能。

一、農村產權治理理論基礎

(一)農村產權及產權治理

以科斯為代表的西方經濟學產權理論的核心是提高經濟效率，從降低社會交易成本的角度分析產權制度的演化過程，指出產權演化的最終目的在于降低交易成本。科斯(1937)認為市場是不完善的，市場運行存在交易成本，包括未來不確定性導致的費用以及衡量、界定和保護產權的費用。威廉姆森(1985)將市場運行及其資源配置是否有效歸結為交易自由度的大小和交易成本的高低兩大因素，認為交易之所以發生是源于交易的特殊性、交易的不確定性、交易的頻率。交易成本理論是分析產權制度是否有效的一個非常重要的理論方法，可以很好地解釋我國農村土地產權制度改革問題。根據交易成本理論，農村產權制度或者政策的產生、調整，可以降低交易成本，協調集體經濟組織行為，促使農村產權結構方式和治理機制走向公正、效率、秩序和安全。

產權是一個歷史范疇，其產生及演變必然會隨生產力的發展而變化，沒有永遠合理、完美的制度。在我國學術界和實踐中，關于農地產權的研究往往是將“產權”“物權”和“所有權”的概念混淆使用。吳易風(2010)將產權理解為所有制的法律形態，亦即所有權關系及其演變過程，涉及所有權、占有權、使用權、支配權、經營權、索取權、繼承權等一系列權利的統一與分離。魏文杰(2013)對未來10年經濟發展與改革的判斷是，我國社會與經濟穩定的基礎是保護產權。產權本質上是一系列財產權利，主要包括所有權、占有權、使用權、收益權、處分權。農村產權是以農村土地為財產客體的各種權利的總和，土地財產權是一個權利束，包括土地所有權、使用權、租賃權、抵押權、繼承權、地役權等。關于農村土地產權界定以及產權結構的優化，也是當前就農地產權改革創新不斷討論的一個重要主題。

治理(Governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。西方學術界曾長期將“Governance”用于“與國家公共事務相關的憲法議題或法律執行活動”。治理理論(Governance Theory)集政治學、經濟學、社會學等多學科綜合發展與作用的結果。世界銀行1989年在報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續增長》中，首次使用了“治理危機”(Crisis in Governance)。全球治理委員會(1995)將治理的概念定義為，“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程；它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。格里·斯托克(1998)指出，治理意味著社會和經濟問題在尋求解決方案的過程中，存在著界限和責任方面的模糊性。在現行制度框架下，我國農村產權主體模糊不清、產權內容界定不明、權責不分，農村土地規模化經營和勞動生產力水平都較為低下，農村工業化和產業化程度不高，集體產權制度對農民個人財產權利重視不夠。這些需要對現有農村產權制度和規則、農村產權結構和治理方式進行改革創新，優化資源配置，提高農村資產運營效率。

按照交易成本經濟理論，交易商品或資產具有專屬性，而不同專屬性的資產決定了不同的治理結構。相比其他產權而言，農村集體產權專屬性弱，保護力度不強，只有建立適應市場經濟要求的產權治理結構，方能更好實現其所有權人的財產性權利。農村集體產權的合理界定和產權治理結構的完善，可以更加有效地激勵集體成員發揮更大的主觀能動性，提高資產的利用效率，優化土地資源的配置。在城鎮化和城鄉一體化發展進程中，農村豐富的勞動力和土地資源要素進入市場以尋求更高的收益，這就需要強化農村集體土地所有權，構建有效的產權制度和治理機制，以解決農村經濟結構性問題和發展中的矛盾，進而激發農村經濟發展動力和活力。

(二)農村產權制度改革的演進

自20世紀70年代末以建立“家庭聯產承包責任制”為開端的我國農村產權制度改革啟動以來，農村土地產權改革在完整繼承并保留“三級所有、隊為基礎”的農村土地集體所有制的基礎上，以“摸著石頭過河”的漸進式農地產權改革來推動農地利用績效的不斷優化。家庭承包責任制的實行是我國農村土地產權制度第一輪具有實質意義的重大改革，在此輪改革過程中，農民以法律授權的方式獲得了土地承包經營權，亦即使用權。

20世紀90年代初，隨著我國市場化、工業化和城市化的推進和發展，對農地產權改革提出了新的現實需求和目標，第二輪農村產權改革隨之展開。農村土地使用權的放開和有限制的流轉賦予農村產權更多權能，進而確立集體經濟組織所有資產其他派生權利，以保障農民帶著資本參與城市化進程，分享改革紅利。在改革開放的過程中，由于歷史和政府治理的需要等原因，我國的制度安排逐漸演變成了城鄉二元分置的狀態，農村的產權逐漸與國有產權存在身份性的差異，權能出現殘缺，限制了農村和農民的發展，影響了集體產權動能的釋放。

近些年，在城鄉一體化發展的大背景下，農村產權擴權賦能，要求“同地、同權、同價”，從根本上改變農村產權不平等、受歧視的現狀，實現其財產權屬上的處分權能。調整國家、集體和農民的土地利益分配格局，是農村產權改革的新任務。繼中共中央、國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》之后，2017年中央一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》又提出，加快農村改革力度，激活農業農村內生發展動力。這對于全面深化農村改革、保障農民財產權益、形成農村經濟發展新動能，具有重大意義。

(三)農村產權的基本類別

維護好、發展好、實現好農民的土地權益，增加農民收入，是農村產權改革的主要出發點和落腳點。農村集體資產主要包括三類：一是農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產；二是用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業，以及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產；三是用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。根據《物權法》《土地管理法》《農村土地承包經營法》等法律規定，我國農村集體經濟產權，既包括集體經濟組織所擁有的土地、山林、水面、草原、灘涂等自然資源的產權，也包括集體經濟組織所擁有的能以貨幣計量、納入會計賬內核算的資產產權。現代產權理論認為，明晰的產權關系有利于形成資產的有效利用和社會化使用財產的利益約束。農村土地作為一種稀缺資源，已經成為權利主體矛盾沖突的交點，需要國家通過法律等途徑明確界定權利關系中人們對土地資源的權利邊界及其使用規則，以此促使土地資源得到最優化利用，促進農村治理現代化。

二、我國農村產權制度改革存在的突出問題

我國農村集體產權制度改革影響著農村經濟的諸多層面，農村土地制度存在很多短板。一方面，保護農民土地財產性收益的迫切性日益凸顯；另一方面，農民的持續性增收受到諸多制度約束，遇到了現實困境。例如，農村土地制度嚴重滯后直接影響了農村土地要素的流動和農村經濟的長足發展。另外，在實踐中，農民發展經濟的有效抵押物嚴重不足，融資難、土地資產利用率較低等成為農村產權治理的短板。補齊農村產權制度改革短板是農業供給側結構性改革的一項重要任務。

(一)農村產權制度供給不足，集體產權保護不力

我國法律對于農村產權的認知較為模糊，農村產權權能殘缺，進入市場交易受到限制，不能實現其應有的經濟價值，農村的土地權益保護處于混沌狀態和弱勢地位。

1.農村集體產權主體缺位。農村產權所有權主體錯位、客體模糊、所有權虛化，土地集體所有實質上成了少數人所有。現有的農村產權制度主體不明，產權所有人不確定和“空洞化”，政府對農村集體產權干預較多，對農民權益保護力度較弱，侵害農民土地權益問題較為突出，不利于市場經濟下平等的產權交易關系的形成。

2.農村集體產權關系錯綜復雜。我國農地的使用權流轉缺乏權威的法律依據，土地流轉規則混亂，農民和農村集體產權關系界定不明確，產權侵權事件屢見不鮮。因為征地性質不明確、“公共利益”界定不清導致地方征地寬泛化，有些地方為發展經濟和追求政績，進行農村集體土地的亂征強拆，農民采取自焚等極端的方式捍衛土地產權，造成極其惡劣的社會反應，影響和諧與穩定。

3.農村集體產權法律制度滯后。我國法律制度對產權改革創新設置了諸多的限制和約束。例如，《土地管理法》《農村土地承包經營法》《物權法》等對農村集體土地抵押權進行了限制性設置，使得改革過程中產權的創新途徑和運行機制受到一定限制。農村集體經濟組織產權改制后，以股份公司或合作社的經濟形式進行運作，而現行《公司法》《勞動法》《稅法》等對其正常運作發展匹配了較重的義務。

(二)農村產權權屬意識淡薄，缺乏產權保護長效機制

改革后的農村集體經濟組織是集體產權的所有權人，具有客觀上的財產法人的資格，在農村經濟活動中，承擔著集體法人的權責。然而，由于產權權屬意識的淡薄和傳統集體經濟組織的運行方式，集體經濟組織并未建立起符合現代市場經濟要求的法人組織結構，缺乏產權保護的長效機制，改革的活力和動力明顯不足。

1.“政企不分”現象還普遍存在。農村集體資產管理關系復雜，村委會代行集體資產經營權進行產權改革存在制度性風險。實踐中，進行股份制改革的農村集體經濟，其管理和運營人大多數仍舊是由村委會擔任，部分公司的董事長就是集體經濟組織的村主任。這樣容易出現集體產權委托—代理問題，無法形成有效的監督機制，降低了集體產權的運營效率。

2.集體資產法人治理機制尚未有效建立。我國部分地區已逐漸建立和實現了村級賬面凈資產折股量化管理的法人治理結構，但由于現行法律制度約束、配套政策供給不足等原因，各地在完善農村集體產權法人治理結構中遇到了各種各樣的問題和瓶頸。如對持股人員界定、股權結構、增資擴股以及新增股份量化問題，都亟須解決。

3.缺乏農村產權保護的長效機制。在農村產權改革實踐中，有些地方由于對改革的嚴峻性認識不足，往往造成產權改革的既定目標難以很好實現，或者改革進程受阻。農村產權改革制度設計的時候注重眼前的利益和成績，對于長期性、均衡性和系統性往往考慮欠缺，導致無法形成農村產權保護的長效機制。

(三)農村產權改革協調機制尚未形成，缺乏成本分擔機制

農村土地產權改革在推進的過程中出現了各種“推不動、理還亂”“事事有人管(有好處的)，事事無人管(有麻煩的)”的現象，農村產權流轉體系不健全，產權改革專業人員匱乏，改革經費無保障，改革成本分擔機制不健全。

1.部門分塊管理，條式分割。由于農村產權問題比較復雜，矛盾多、協調難度大，部分地區在推進農村產權改革過程中，存在部門“各自為政”“單獨作戰”的現象，部門之間協調性差，影響改革整體推進的效率和后期成果的整合。

2.橫向對接不暢，缺乏共享機制。對于農村產權改革中遇到的問題，各地標準不同、做法不一。例如，集體成員權資格認定的標準、集體經濟組織法人地位的確認、農地確權頒證的辦法等，國家尚未有統一辦法和適用標準。各改革部門對于改革過程中遇到的問題、解決問題的措施和辦法、形成的成果，缺乏橫向和縱向的共享渠道及磋商反饋機制。

3.改革配套措施不足，缺乏成本分擔機制。國家在授權機制、配套措施、風險防控、監督考核、成果評價、經費保障等方面，沒有相應財政保障，造成地方農村產權改革創新成本高、責任重、壓力大。例如，在對集體經濟組織資產改制過程中，集體經濟組織處于“有法律地位，無法人地位”的尷尬局面，而對于改制后的村集體有限公司或股份公司稅費標準按照公司法人標準執行，集體經濟稅負較重，不利于農村經濟健康良性發展。

三、產權治理創新釋放農村發展新動能

我國農村產權治理機制的改革和創新，實質上是國家、農村集體和村民三者之間的權益確認和分配格局再調整過程。農民在集體經濟產權制度安排中所享有的法律地位，直接決定了其享有產權收益的水平。農村產權治理的目標歸根結底是清產核資、明晰產權，通過建立一套規范有效的治理機制，保障集體經濟組織內部成員的合法權益，公平享受集體資產在保值增值過程中產生的經濟成果。

(一)有效促進農民增收，提供農民進城資本

隨著土地制度改革的推進，土地的保障功能正在逐步弱化，資產功能屬性在不斷增強。資產的本質屬性決定了流通是保值增值的必然之路。一直以來，農村土地產權不清、保護不嚴、流通不暢，使得農民即使撂荒也無法將其變現，進而改變其經濟狀況，農村土地作為農民核心財產，大多處于“沉睡”狀態。如何更好保護農民土地權益，讓農民享受更多的財產性權利，是擺在農村問題治理者面前的一大難題。加強農村生產要素流動制度供給，通過創新現代農村產權治理，喚醒沉睡的農村資本，將有效促進農民增收，提供農民進城所必須的發展資本。

(二)激活資源要素潛能，促進農業現代化發展

農村產權制度改革，通過確權來保障原有權利人的基本權利，是實現“幾塊地”可交易、可流通、可轉讓、資本化的基礎，也是保障農民土地權益的基礎，確保農民在農村資產流動交易后能夠享受應有權利。經營性資產確權到戶，明晰了集體經濟組織的產權，為農民實現土地收益分配的權利提供了法律依據，不僅有助于保證集體經濟組織和組織內成員個體的相對自主和獨立，還一定程度上實現了“政經分離”，消除政府對農村產權交易和經濟活動的干預，進而明晰國家、集體經濟組織和村民的權利界限。產權改革有助于農村各種資源要素更為順暢地進入交易市場，加快現代農業經營體系發展，激發農業現代化的發展潛能，提高農業現代化水平。

(三)拓展集體經濟發展空間，進一步壯大農村經濟

農村產權治理創新為農民增收創造了新途徑，集體經濟的發展空間得到了進一步拓展。傳統集體經濟是一種封閉型的社區經濟，局限于集體經濟組織的自有資金、資產、資源的配置，經營內容以資源發包、資產租賃等為主。農村土地制度改革后，得益于產權清晰化和“準公司制”創新，封閉的集體經濟向“開放型經濟”躍升。以產業園區為代表的一類經濟模式成為新型的集體經濟產權治理方式，極大提高了農地產權運作的經濟效益。政府整體租賃村集體土地、村集體經營性建設用地使用權出讓、集體建設用地主動征地合作開發、不同村集體的部分地塊置換，以及統籌規劃，打破不同村集體資產界限，將極大提高核心區土地容積率和開發價值。

(四)探索集體建設城市新模式，帶動新的城鎮化發展

村集體建設用地入市等產權制度和治理機制創新，帶動新的城鎮化發展。產權制度改革進一步消解了城鄉一體化發展制度障礙，推動了新型城鎮化與新農村建設的協同共進。賦予農民更加清晰的集體資產股份或股權，消除了產權的身份性差別待遇，促進了人、財、物等資源要素在城鄉之間的自由均衡配置。創新農村產權治理機制，建立一套規范的政策框架，農村建設用地可上市交易，村集體建設用地使用權通過租賃、作價出資(入股)、轉讓等有償方式交易，不僅可以把農村建設用地轉化為城市發展的要素資源，還能充分激發城市化的動力和潛能。

(五)加快農村治理民主化和專業化，保障農民民主權利

現代農村產權治理機制的產權制度設計、成員資格認定、產權股份量化和股份化改造，始終貫穿了村集體內部成員意愿，尊重集體成員訴求，通過參與式方法因地制宜、多樣化地重構了股份合作社、經濟合作社、股份公司等新形態的集體經濟組織。創新農村產權治理機制，建立和完善集體經濟法人治理結構，將有力促使集體經濟組織內部實行民主決策、民主管理和民主監督。以產權為載體，實行股權量化和固化，建立股東大會、理事會、監事會的治理結構，有利于推進農村產權治理的民主化和專業化，保障農民民主權利和農民的參與權及話語權。

四、農村產權治理機制創新典型案例

以“產權治理”為核心推進農村產權制度的改革和創新，是建立現代農村產權制度的最有效途徑。新型現代農村產權治理機制將成為農村產權制度改革創新的主流模式和未來趨勢。

(一)江蘇農村集體產權股份量化模式

江蘇蘇州通過改革股份合作制，將集體所屬的經營性凈資產量化到村集體組織內部成員，改變集體經濟組織主體虛化而產生的產權落空狀況。具體做法為：一是人人有股份、年年有分紅。2001年，蘇州吳中區木瀆鎮金星村組建江蘇省第一個社區股份合作社，把村集體經濟組織4295萬元的資產量化給513名村民，形成全村農民持股，采取股份分紅的產權治理模式。二是物業出租、收益持久。蘇南農村新集體經濟的普遍做法是興建標準化廠房、打工樓、商業用房等物業用于出租，經營風險小，收益持久而穩定。在蘇州，以財產性、物業性收入為主的穩定性收入已占到村級集體總收入的3/4。三是成立農村產權交易流轉市場，促進土地流轉。在江蘇有40多個縣(市、區)已經成立農村產權交易流轉市場，其中東海縣是全國第一個建立產權交易市場的縣。通過產權交易市場開展經營性資產的股份量化改革，促進農村產權流轉，實現農村經營性資產的保值增值，壯大農村集體經濟。

(二)佛山南海農村集體產權股份固化模式

佛山南海推動農村產權股份固化，改變以身份權來分配集體資產的制度安排。南海桂城平東村推行股份固化的做法是，進行集體經濟組織成員的產權改革政策動員，通過集體經濟組織內部民主決策，讓所有集體內部成員通過投票等方式充分表達意見，達成集體決策。股權固化是指將原村級集體資產，按一定標準將股權份額量化給該集體經濟組織成員以后，股權量化到人、固化到戶，以戶為單位“生不增、死不減”，不再因家庭成員戶籍、人口發生變化而調整股權。這一模式的主要特點是通過推行農村產權股份固化，形成以資本為紐帶的權益分配方式，股份分配不以成員權為條件。南海的農村產權改革和治理機制創新是伴隨著城市化、工業化的進程開展的，先是將農地的收益權轉變成股權，收取紅利，股份分紅偏向于福利，而不是投資。這一過程實質上是將原來屬于農戶的土地再組織化的過程。

(三)浙江農村集體產權“三分三改”治理模式

浙江溫州積極推行農村產權“三分三改”，確保權利二次分配的公平。所謂“三分”：一是政經分開，即把村“兩委”組織和村級集體經濟組織分開，確保二次分配的公平。農村經濟合作社作為村級集體經濟組織直接掌握村集體資產中的非土地資產，并經過股改成為股份經濟合作社，以企業形式出現，其收益屬于村民成員所有。甚至還可以根據每個村的實際情況，劃分多個股份合作社。這些經合社將由社員股東依股權、股份選舉產生董事會、監事會。二是資地分開，即把土地資產與非土地資產分開，使得非土地資產能夠正常自由流動。實際上，就是把村集體土地資產和非土地資產的管理組織分開。在“資地分開”改革中，保持土地資產的集體性質不變，并經過地改后，由新成立的土地合作社代表村民進行掌握、流轉、處置。而剝離后的非土地資產，則由村股份經濟合作社代表社員股東進行掌握、處置，從而實現自由流動。三是戶產分開，即把戶口與產權關系分開，使農民在農村所享有的各項權益不因戶口轉換而改變。

所謂“三改”：一是股改，即對村級集體經濟中的非土地資產進行股份制改革。*值得注意的是，股改僅限于村級集體經濟中的非土地資產，耕地、林地等土地資源不得作為改革內容。同時，量化資產股權直接設置到戶，原則上不設集體股，但應提取一定比例的村集體凈資產作為改制風險金。而新成立的村級股份制經濟合作社，須經上級審批組建，并向社員股東出具股權證書。合作社按照股東大會、董事會、監事會等現代企業制度運行，可以選擇承包、租賃、招標、拍賣集體資產等多種方式進入市場，其收益按成員擁有股份進行分配。通過股改，村民不僅能成為村集體經濟中非土地資產的股東，而且將享有所持股份自由處置權。也就是說，村民拿到量化的股權后，既可以選擇持有以獲得分紅，也可以將其轉讓。同時，量化到戶、到人的股份還可以通過繼承、贈與等方式流轉。二是地改，即農用地“三不變”流轉、宅基地助農民進城、建設用地同國有土地入市。“地改”就是在權屬關系不變、用途范圍不變、數量品質不變這“三不變”的前提下，推動農用地的入市流轉。農民宅基地的用益物權可助其進鎮入城，農村集體建設用地則進入市場獲得經濟收益。*中共溫州市委、溫州市人民政府：《關于加快城鄉統籌綜合改革的若干意見》(溫委[2011]1號)，2011年1月1日。三是戶改，即戶籍制度改革，戶口以實有人口、實有住所為依據，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障等附屬功能，還原戶口本來的社會管理功能。浙江溫州通過農村產權治理改革創新，使農村居民同等享有城鎮居民的待遇，農民獲得了更大的自由度。

五、完善農村產權治理體系的對策建議

盡管農村集體產權不是傳統意義上典型的物權，但其治理機制與現代公司治理有內在的一致性。農村產權制度改革的推進，需要加強頂層設計，完善農村產權法律制度，建立健全農村改革協調機制，加快完善農村集體產權治理機制。

(一)健全農村產權法律制度，完善土地流轉配套政策

1.健全農村產權流轉法律制度。在我國現行的法律規定中，補充和完善農地產權保護的條款，并對農地流轉具體操作規則進行上位法的明確規定與授權。規定農村集體個人股權可以在集體內部成員之間流轉，并逐步實現市場自由流轉。完善《物權法》《農村土地承包經營法》《公司法》等法律法規，明確農村產權流轉的方式、途徑、權益分配機制等，并對地方具體的操作規則進行明確授權。

2.完善農村產權集體法人地位。抓緊制定出臺《農村集體經濟組織法》，明確農村集體經濟組織的法律地位，明確集體經濟組織成員資格，建立現代農村集體產權治理結構，確立集體法人地位，理順農村基層組織管理體制。鑒于立法周期較長，可考慮先在相關文件中對集體經濟組織及內部成員資格認定做出原則性、方向性規定。對前期產權改革探索實踐中已經形成的較為成熟的政策、制度等，通過一定程序或合理的方式從國家層面予以認可，或根據實際需要提供進一步的政策保護，甚至上升為國家法律法規，在鞏固改革成果的基礎上穩步推進后續改革。

3.創新農村產權融資制度機制。創新開展農地產權抵押融資和服務，對農地抵押貸款融資等條件進行具體設定，促進農地產權保護。同時，對于農村集體經濟組織改制的公司、產業園、股份公司等新型農村經濟組織，從賦稅、人才引進、公司注冊資本等方面予以分類處理和優惠。完善農村產權資產評估機制，依托現有農經資源和信息服務平臺等，建立農村產權信息服務系統和綜合服務平臺，將農村各類資產資源逐步納入產權交易范圍，提供產權交易、法律咨詢、資產評估、融資抵押等服務項目。

(二)建立農村產權改革部門協調機制，加強改革效果跟蹤和反饋

1.加強農村制度改革部門間對接協調。建立農村產權改革協調機制，由高一層級的政府部門，組織協調農村產權改革涉及到的職能管理部門和農村集體經濟基層組織，進行業務對接和問題溝通反饋工作，形成信息匹配對稱機制，及時發現總結產權改革推進過程中的難點、焦點問題，充分討論和協商，尋求有效便捷的解決途徑，提升改革效率，減少改革阻力，增強地方改革的決心和信心。

2.建立有效的改革跟蹤和反饋機制。農村產權改革過程中形成了諸多可復制、可推廣的改革經驗和成果。從區域上看，南方發達地區產權治理機制更為成熟，改革推進力度相對更大，改革的措施和路徑更加靈活。不同區域的農村產權治理機制創新存在諸多共性和差異性問題，以及形式各異的解決路徑。這些本身就是改革成果的重要組成部分。各地區、各部門應建立廣泛的經驗交流和反饋機制，及時總結、跟蹤和反饋改革成效，形成農村產權制度改革共識和合力。

(三)創新農村現代產權改革模式，完善集體產權法人治理結構

1.因地制宜推進農村產權制度改革創新。我國幅員遼闊，區域差異很大，農村產權情況復雜，推進農村產權治理模式創新必須進行周密設計和精心組織，在堅持充分尊重農民意愿基礎上，積極穩妥推進。針對不同類型地區的特征和農村集體經濟的發展現狀，進行分類改革設計，避免“一刀切”式改革以及簡單模仿和粗糙復制式創新。

2.完善現代集體法人產權治理結構。按照“歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，設計農村產權改革模式，明確村黨支部、村委會和集體經濟組織之間的權責范圍，建立各司其職、各負其責、權力制衡的監督機制。集體經濟組織設立運作規范的董事會、監事會和管理層，主要負責村集體資產經營管理和股權分紅，將原先承擔的部分社會管理職能交給村委會承擔。村黨委負責組織建設和廉政監督工作。

1.[美]R·科斯：《財產權與制度變遷》，胡莊君等譯，上海人民出版杜1994年版。

2.林崗、張宇：《產權分析的兩種范式》，《中國社會科學》2000年第1期。

3.俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。

4.[美]詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，江西人民出版社2001年版。

5.周其仁：《產權與制度變遷——中國改革的經驗研究》，社會科學文獻出版社2002 年版。

6.吳易風、關雪凌等：《產權理論與實踐》，中國人民大學出版社2010年版。

7.吳曉燕：《農村產權制度變革與基層社會治理轉型》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2013年第5期。

8.劉守英：《中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實施》，《法商研究》2014年第2期。

9.魏杰、施戍杰：《核心是有效保護產權——在全面深化改革中統一效率與公平》，《社會科學研究》2014年第4期。

10.黃礪、譚榮：《中國農地產權是有意的制度模糊嗎？》，《中國農村觀察》2014年第6期。

11.朱新法：《江蘇農村改革明晰集體產權 農村治理“政經分離”》，《新華日報》2015年11月5日。

12.劉德浩：《“鄉政村治”模式的困境與農村治理模式創新——基于成都市農村產權改革的調查》，《管理學刊》2016年第5期。

李紅娟，國家發展改革委經濟體制與管理研究所助理研究員、博士； 劉現偉，國家發展改革委經濟體制與管理研究所副研究員、博士。

李 蕊