對PPP模式的政策解讀及案例分析

◎石子朝

對PPP模式的政策解讀及案例分析

◎石子朝

2014年至今，對金融界影響最大的公共事件莫過于國務院43號文的發布。本文將對43號文中涉及的PPP模式進行深入的政策解讀以及案列分析。

對PPP模式的政策解讀

第一個43號文是指國發【2014】43號文，文件的名稱是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，發文時間是2014年9月21日。這個文件剝離了平臺公司的政府融資職能，平臺公司的融資渠道職能是：“1.采用PPP模式；2.地方政府發行債券”。第二個43文是指銀監發【2015】43號文，文件的名稱是《關于銀行也支持重點領域重大工程項目建設的指導意見》，發文時間是2015年8月10日。這個文件允許銀行對平臺公司承擔的重大工程項目發放貸款。這兩個文件在政策上對銀行的影響是巨大的，2014年43號文表達的是“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”，“地方政府舉債采取政府債券方式”，“推廣使用政府與社會資本合作模式”、“對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。”而不到1年后發的2015年43號文則表述：“對已經建立現代企業制度、實現市場化運營，其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的融資平臺公司，對于其承擔的重大工程項目……銀行業金融機構可……予以信貸支持”。對于什么是“重點領域重大工程項目”，2015年43號文則沒有明確，只在文頭說，發文的目的是為了推進“一帶一路”、京津冀、長江經濟帶等國家重大戰略的實施，在文后提到“發改部門加強對重大工程項目的規劃和指導，建設一批、核準一批、儲備一批”。

不難看出，關于PPP模式中，對于地方融資平臺的角色，政策態度發生了很快的變化，對于第一個43號文，誠然，政府融資平臺不能作為社會資本，推行PPP模式的目的之一就是充分發揮社會資本的積極性，并形成對地方政府的約束，地方政府和社會資本是平等的契約關系，即政府融資平臺與地方政府簽訂的協議基本等于自己跟自己簽訂協議。同樣，在這一年期間，政府再次發文松綁：“當地的地方融資平臺，可以作為社會資本，參與當地PPP項目”，只是這個地方融資平臺公司要滿足一定條件：已經建立現代企業制度、實現市場化運營；其承擔的地方政府債務已納入政府政府預算，得到妥善處置；明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。

目前，關于PPP模式，縱觀媒體輿論，大部分媒體是站在私有企業的立場上發聲的，一部分咨詢機構則是站在地方政府籌資的立場上發聲的，而鮮有站在普通公眾的立場上的聲音。一些媒體總是強調“PPP對私有企業的回報率太低，所以推進慢”。那么私有企業在PPP項目上的利潤太高，誰將付出代價？PPP項目的收入來源有三種：1.使用者付費；2.政府付費；3.使用者付費+政府補貼。使用者是廣大公眾用戶；政府付費和政府補貼支出的是財政資金，而財政資金來源于社會公眾，來源于全體納稅人。那么私有企業能不能在PPP項目中獲得超額利潤呢？可以。如果私有企業來做，比政府來做服務還省錢，那么省下來的這部分資金，就可以是私有企業的利潤，節約越多，利潤越大。

在此又引入了另一個概念，即同樣引起公眾影響的2016年1月11日，財政部網站掛出的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財政【2015】225號），這也是將寂靜1年的PPP模式推向風口浪尖的又一重磅文件。“推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政府和社會資本或（PPP）、政府購買等措施予以支持。”“政府購買”與PPP并列出現！那么PPP模式和政府購買是兩碼事？“政府購買服務”又為何概念？其實不如將政府購買看做簡化版的PPP。政府購買模式較PPP模式，即主要為PPP收入來源的第二種：政府付費。許多人又將提出疑惑：由于操作流程較為簡單，很可能以后政府公共項目都擠在了政府購買這條路上，從而PPP模式將會被棄之一邊？由于中國特色的社會主義，經濟和社會需求仍需政府公共項目的推動，政府購買服務站在地方政府的立場上，有自己完善的管理辦法和操作流程，與PPP模式從原理上是一致的，即仍然市政府與社會資本合作的一種形式，政府購買服務要借助于社會的力量來做，轉換政府職能，給社會資本以更多的進入政府項目的機會。政府的執政思路是顯然易見的：政府不要去做那么多投資的事情，要把這個機會讓給社會資本，要控制地方政府負債，減輕政府的負擔。

那既然相似又為何并列？PPP模式可能就是說，政府在考慮做一些事的時候，政府可以自己發起，社會資本也可以向政府建議，簡單點說，政府購買模式是政府在它自己財力可以承受范圍內，確定要做的事情，政府去找社會力量做，而PPP模式則并未做好財力規劃，社會則本也可以向政府發起，政府則根據自己的財力來通盤考慮，有沒有財力來支撐這個項目？政府每年支持PPP模式項目的財力不得超過上年一般財政收入的10%。

對PPP模式的案列分析

對政策解讀后，對于PPP模式的成功案列則更清晰明了：

英國作為國際上搞PPP比較先進的國家，在PPP政策的試行階段，英國政府面對的核心問題市PPP項目的規劃決策問題。針對該問題，英國財政部高級專員萊利則設定了使用私人資本開發公共項目的兩個前提條件。其中之一就是：只有當私人和社會資本的項目方案比公共部門的傳統投資方案更高效的情況下，PPP模式才能用于公共項目或公共服務的開發建設。這就是PPP項目必須做的“物有所值”評價，是世界通行的做法，即證明“劃得來”，能夠實現公眾利益的最大化，才值得采用PPP模式。

在PPP成功的案例中，有一則是中國企業在墨西哥做的PPP項目。這次中國企業是外資，是“社會資本”，墨西哥政府是怎樣要求社會資本的？該中國企業需要將墨西哥的14各城市的路燈換成LED，14個城市的地方政府1分錢不掏，14個城市的老百姓1分錢電費也不多交。該企業的收益來源于節約的電費的60%，其余的40%歸地方政府。地方政府同時給老百姓減稅，或取消某項擬增加的稅收。這樣城市美化、節約耗能同時民眾減稅，輕松實現了公共利益最大化。這充分體現了PPP模式的精髓，多方得利，且公共利益最大化。

而港鐵則是中國成功運作PPP的典范。香港政府授予港鐵公司沿線物業開發權，在物業開始建設時，港鐵公司按地鐵建成以前的地價向政府繳付的款，當地鐵建成后，公司利用沿線物業升值的收益再去建設新的地鐵項目。同時，港鐵通過精細化管理，成功將地鐵車輛的服務壽命由25年延長至40年，將交流發電機更換成靜態變流器，提高了能量轉換效率，降低了維修成本。由于內地的土地招拍掛制度，無法復制港鐵的方式拿地，因此北京地鐵引入的只是港鐵的精細化管理。京鐵建立完善細致的合同體系，風險和收益在政府和企業之間的合理分配，以及貫徹項目全生命周期的績效考核機制、應變機制、協調機制。形成一個完善的PPP合同樣本。采用業主自建媒體、廣告公司許可經營的模式，降低了廣告公司的投資風險，強化了合作雙方的經營協作，使其廣告收入遠超同業。實現了公共利益最大化。

結合對PPP模式的政策解讀以及成功案列的分析，在運作PPP模式的道路上給我們以下啟示：地方政府應細致化PPP管理協議，盡量做到各種情況均有規可依。地方政府的財政收支狀況、對每個PPP項目的補貼情況都應該向社會公示，同時，企業的經營財務情況、PPP項目的績效，從政府獲得的補貼情況，也應該向社會公示。做到公開透明，接受社會監督，保證公眾充分的知情權和參與權。當社會資本為國有企業時，由于其對政府的牽制力稍弱，所以更需要引入公眾的力量加強監督；當以私營企業為社會資本時，同樣也需加強公眾監督，以避免利益輸送。最終，實現公共利益最大化。

（作者單位：中共中央黨校）