PPP模式下地方政府融資平臺研究

文/董穎，杭州電子科技大學會計學院

PPP模式下地方政府融資平臺研究

文/董穎，杭州電子科技大學會計學院

地方政府融資平臺加快了政府基礎設施建設的進程，但與此同時，它也存在一系列問題。國發[2014]43號的頒發，明確規定了政府融資平臺要剝離融資功能，融資平臺正面臨轉型的考驗。本文整理總結了當前部分學者的研究，闡述了地方政府融資平臺存在的一些問題，以及針對這些問題運用PPP融資模式的必要性和可行性。

地方政府融資平臺；PPP

1 研究綜述

1.1 國外研究現狀

PPP模式最早出現在20世紀80年代的英國，并逐漸在歐洲和北美得到發展運用，經過將近三十年的理論構建和實踐檢驗，形成了一套完整的研究框架。從內容來看，對PPP定義的多樣性、投資環境、治理理論的研究也有所增加；從研究方法看，引入了一些復雜嚴謹的研究方法，如博弈論和模糊數學方面的相關理論。

面對PPP模式基礎概念的界定，國外理論界試圖總結，但并不統一。他們普遍認為PPP模式是一個關于制度、法律、投資和政府采購等方面復雜的概念，可以優化公共基礎設施項目設計與運營，提升公共服務水平，轉移風險。

對于PPP模式案例研究，2010年以后，隨著PPP模式在歐洲、美洲和亞洲等地紛紛有項目落地，出現了大量闡述PPP模式在國防、交通、衛生、教育和農業等行業或部口應用實踐的文獻，并試圖在實踐中解決問題。Yukti Sharma和Reshma Nasreen(2015)介紹了新德里旅游和交通發展公司在旅游行業引入PPP模式，清晰地勾勒出印度這樣的混合經濟體如何通過PPP模式協調公私部口的關系。

關于PPP模式風險管理研究，Athena Roumboutsos和Aristeidis Pantelias(2015)研究了交通基礎設施領域PPP模式運用過程中稅收風險管理問題，稅收風險管理是否得當決定著項目的成敗。不同項目由于付費機制、回報和項目主體對于風險的恣度不同，項目稅收風險管理模式就不同。

針對PPP模式的規范管理研究，英國、加拿大和澳大利亞的運用效果較好。除了經驗豐富以外，制度設計完善和規范性文件齊備也是PPP模式成功運用的原因。這三個國家有出臺了相應的規范性文件、或者是設立了相關的基金，用于規范PPP項目或是支持PPP項目。

1.2 國內研究現狀

1.2.1 地方政府融資平臺融資的研究

我國學者大多將目光聚焦于地方政府融資平臺的融資風險和風險應對，以及融資途徑的創新和轉型道路，包括張齡之（2013）、段振文（2014）、封永鵬（2014）、劉念（2012）、陸茵秋和孫濤等(2 014)、王喜梅(2014)、李天德和陳志偉（2014）、黎銳,童心,胡耀丹（2016）等。

1.2.2 PPP融資模式的研究

對于PPP融資模式，我國學者有以下幾個階段的研究：第一階段多數是通過國外的PPP模式案例，探索中國的PPP模式應用前景。有李秀輝和張世英（2002）、王麗婭（2003）、王灝（2004）、發改委((2014)、賈康（2015）等。第二階段大多為定性和定量相結合的方式，分析我國不同行業PPP模式的應用可行性，研究的學者有賈康和孫潔（2006）、張穎（2006）、李輝和徐霞（2008）等。第三階段重點分析我國的PPP模式案例，細化研究對象，比如風險識別與防范、政府補償和會計核算等問題，包括葉曉甦和張永艷（2010）、孫慧、范志清和石燁（2011）等。第四階段將焦點轉移至各級政府為PPP模式的推廣，在法律法規、制度建設等方面的努力。

1.2.3 簡要評述

綜上，國外學者著重研究了PPP模式的案例、風險控制和規范管理；國內學者從分析國外的案例，到結合我國國情的PPP模式可行性分析，再到國內PPP模式的案例研究，階段性研究特征顯著。

2 地方政府融資平臺發展現狀

2009年以來，地方政府融資平臺的數量逐年上升，規模擴張迅速。據2017年某銀行統計，全國已有超過11700家地方融資平臺。地方融資平臺不僅數量迅猛增長，其資產負債規模也不斷擴大。據Wind統計數據，自2011年以來，擁有財務數據的地方政府融資平臺共有1451家，有息債務規模從2011年末的20.64萬億元增至2016年6月末的43.28萬億元，規模翻番。

根據地方政府融資平臺投融資項目的性質，可以將地方政府融資平臺分為五類：單一融資平臺公司、公益性融資平臺公司、經營性融資平臺公司、綜合性融資平臺公司、“轉貸”平臺公司。從單一的融資平臺公司，發展為綜合性融資平臺公司，地方融資平臺形式的多樣化是目前的一個發展態勢。

3 地方政府融資平臺存在的問題

地方政府融資平臺拓展了新的投融資渠道，有效配置資源，促進經濟增長，在很大程度上加速了基礎設施建設的發展。但是地方政府融資平臺存在不同程度的政府擔保，由于運行機制和監管法規制度等原因，地方政府的負債率較高，風險較大，已然成為不可忽視的問題。

3.1 債務風險嚴峻

地方政府融資平臺通過向銀行借款、發行企業的債券和票據等形式進行籌資，其債務除涉及自身之外，還包括地方政府、商業銀行等金融機構。地方政府融資平臺的數量巨大，承擔的債務規模龐大，盡管地方政府融資平臺能夠通過財政撥款或者土地作為抵押，但是絕大部分地方融資平臺是運用財務杠桿負債經營，隱性債務風險大。如果不能及時有效地控制，任由其發展，必然將該風險傳導至金融機構和地方政府，進而引發一連串的經濟和社會問題。

3.2 融資平臺不透明，監管難度大

由于大多地方政府不公開自身的負債情況，商業銀行等金融機構無法精準評估地方政府融資平臺的負債情況。此外，地方融資平臺往往只作為融資者，資金的使用者另有其人，借款人和使用人的分離使得商業一定程度上加大了商業銀行等金融機構的風險，加大了資金被非法挪用的幾率，不利于地方政府融資平臺的長久發展。

3.3 內部機制不完善，缺乏獨立性和問責制

盡管地方政府融資平臺名義上為獨立公司，但由于地方政府為其擔保的特殊性質，地方政府融資平臺實際上遠遠沒有公司化，也就沒有公司的獨立性，依舊帶有一定的政府性質。投資和融資的審批環節不嚴謹、隨意，為了滿足高額的項目建設需要的資金需求，通過多個不同的融資平臺公司從各家銀行獲取貸款資金，形成“多頭融資，多頭授信”的局面。其次，由于目前相關的法律法規不完善，導致缺乏公司的問責制。相關部門沒有具體的衡量指標，對于地方融資平臺的虧損也沒有相應的管理制度和管理細則，一旦產生問題，責任追究不知從何下手。

4 PPP模式下地方政府融資平臺發展的必要性和可行性

4.1 PPP模式下地方政府融資平臺發展的必要性

PPP模式拓寬了融資的渠道，降低了地方政府的債務風險。地方政府通過PPP模式，用少量的資本撬動龐大的社會資本，運用政府引導下，社會投資參與的市場化運作，拓寬了融資的渠道，緩解了地方政府的債務負擔和投資壓力，為基礎建設提供了強有力的資金支持。PPP模式的開展，擴大了社會資本的發展空間，為社會資本提供了投資機會和穩定的收益。其次，社會資本和財政資金的結合，可以提高資金的利用率和投資效率，以保證項目的可持續發展。此外，政府與企業發揮各自優勢，比如政府的社會責任和長遠規劃，以及企業的技術和管理水平，兩者取長補短，獲得較高的回報率。

4.2 PPP模式下地方政府融資平臺發展的可行性

自2013年來，PPP模式受到廣泛的關注和應用，現階段邁入較為成熟的階段，尤其是在過去三年，PPP模式發展迅速。2017年2月13日，財政部PPP中心公布的最新數據顯示，截至2016年12月，P PP存儲項目的數量已超過11000個，投資超過13萬億元。PPP融合了政府和社會資本，改善了基礎設施和公用事業的建設和運營效率，在推進新型城鎮化建設中起著重要作用。

PPP模式可以采用合同的形式，劃分政府和社會資本各自的權責，從而實現政府和社會資本的風險共享和收益共享，有效降低和分散風險；其次，政府可以公開招標，以此來確定合作的企業，這種方式下，引入了競爭，可以選擇最優秀的社會投資者，尤其是經營能力強，管理水平高，技術成熟的企業。項目開始后，社會投資者會盡其所能，利用其優勢創造最大的價值。

[1]趙子豫.地方政府ΡΡΡ融資模式分析——以上海華電莘莊工業區燃氣熱電冷三聯供改造項目為例[D].重慶大學碩士學位論文,2015(5).

[2]林艾.B市交通投資集團ΡΡΡ融資模式運用研究——以BW髙速項目為例[D].安徽大學碩士學位論文,2016(5).

[3]張薇,羅黎平.ΡΡΡ模式化解地方融資平臺債務風險的研究[J].財稅縱橫,2016(7).

[4]中國財政科學研究院金融研究中心課題組.地方政府融資存在的問題與對策建議[J].財政科學,2016(7).

[5]魏興揚.ΡΡΡ模式下的地方政府融資平臺轉型發展思考[J].科技風,2017(6).

[6]魏蓉蓉,鄒曉勇.特色小鎮發展的ΡΡΡ創新支持模式研究[J].技術經濟與管理研究,2017(10).

董穎（1993—），女，浙江寧波人。杭州電子科技大學會計學院2015級會計專業研究生，研究方向：財務管理。