淺析PPP模式的應用與現存問題的應對措施

文/趙昕，中信銀行股份有限公司臺州分行

淺析PPP模式的應用與現存問題的應對措施

文/趙昕，中信銀行股份有限公司臺州分行

近年來，由于得到政府與相關部門的重視與支持，PPP融資模式在我國市場經濟中得到了廣泛的運用。隨著與PPP融資模式相關的理論研究的不斷深入與實踐活動的不斷開展、相關經驗的不斷積累，PPP融資模式的應用領域得以不斷開拓。筆者從PPP融資模式的實質出發，陳列并總結PPP融資模式在我國目前的應用領域，并分析了PPP融資模式在具體應用過程中存在的問題與相應的應對措施。

PPP融資模式；應用領域；應對措施

1 PPP融資模式的含義與特點

1.1 PPP融資模式的含義

PPP是三個英文單詞Public—Private—Partnership的縮寫，從其英文全稱可以看出它是指公私合作，通俗來講，PPP就是政府公共部門與私營企業等就某一項目建立合作的關系。但是到目前為止，國內外尚未對PPP模式下統一的定義，多數專家與學者認為PPP模式可以從廣義與狹義兩方面來理解。廣義上的PPP模式是指公共部門與私營企業合作開展的融資模式，這種融資模式還可以繼續細分為多種模式，如BOT（Build-Operate-Transfer）、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)、BOO(Building-Owning-Operation)等。而狹義上的PPP模式是歐美等經濟發達國家為了彌補BOT、PFI(Private-Finance-Initiative)等傳統融資模式的缺陷而研究發明的一種新型融資模式，是政府公共部門和私人企業通過資本融合而建立全程的合作關系，為社會的發展與建設提供產品、設施與服務。本文從PPP融資模式的狹義定義入手，分析PPP融資模式的在我國的應用與其在領用領域的存在問題和解決對策。

1.2 PPP融資模式的特點分析

PPP融資模式的典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)，然后由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議并不是對項目進行擔保的協定，而是向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及合理運營。

PPP模式的一個顯著特點是其實施過程是全程由國家相關部門和社會資本通力合作，而且在融資過程中國家政府與社會資本的地位是平等的，利益分配也會在融資項目實施前期協商好，在最大程度上保障雙方利益不受損害。在風險控制方面，PPP融資模式帶來的風險由國家政府與社會資本共同承擔，但雙方承擔的風險并不是對半分的，PPP這一融資模式明確了風險的分配原則——即與資金投入有關的商業風險由社會資本負擔；由法律、政策變動等帶來的相關風險由國家政府承擔；而由不可抗力等帶來的風險由雙方共同承擔。

PPP模式的另一特點是企業與個人能在PPP融資項目的前期就很好地參與進來，從而對整個融資項目有更加全面的了解、分析與評價，進而提高對優質融資項目的選擇效率。

2 PPP融資模式的應用背景

PPP模式最初是為建設公共基礎設施而發展起來的，其最早應用于英國。上世紀英國經濟高速發展，國家的公共基礎設施的建設需要與日益飛速發展的經濟相適應,然而在龐大的工程建設投入面前，單獨的政府資金投入是杯水車薪的，因此英國政府引入私人資本用于公共基礎設施建設，PPP模式油然而生。

3 淺析PPP模式在我國的發展與應用

我國正處于社會主義市場經濟的階段，過度依靠政府來獨立運作公共基礎設施項目的建設，必然會遇到各類棘手的問題，而引入PPP模式有利于促進我國公共基礎設施建設項目由政府全程包攬到民營化的過程的實現。

PPP融資模式于1994年引入我國金融市場，隨即便受到我國政府的認同與大范圍推廣，近年來我國更是頒布了相關文件與擴展P PP模式在我國的應用領域。究其原因：國家財政在公共基礎設施建設、公共產品供給與服務提供等方面存在巨大的資金缺口，而豐厚的社會資本可以有效解決國家財政面臨的難題。

PPP模式在我國興起后經歷過探索、試點、推廣、反復以及普及五個發展階段，逐步演化，如今PPP模式已不僅僅為我國的公共基礎設施建設與公共服務的提供的落實提供市場化、社會化的融資，而且也為我國的城鎮化建設、民生事業、生態環保等方面提供了融資支持。

3.1 PPP融資模式在我國新型城鎮化中的應用

我國已處于全面建設小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化建設的重要時期，也處于促進城鎮化深入發展的關鍵時期，而新型城鎮化建設是在十八大報告中提出的一種方針。新型城鎮化建設是一個長期的系統工程，僅僅依靠政府財政是難以滿足與實現城鎮化在建設和維護方面對資金的需求。在這樣的時代背景下，PPP融資模式已成為我國新型城鎮化建設的重要融資方式。PPP融資模式在新型城鎮化建設中的應用不僅緩解了政府所面臨的流動資金短缺的壓力，而且提高了公共產品與服務的質量，分擔了新型城鎮化建設和運營管理中可能產生的風險。在PPP融資模式應用下，公共產品實現了生產與供給過程的分離，這有效的改善了政府對公共產品生產與供給的效率低下問題，并可以在短期內加強基礎設施的建設進度，從而大大提高基礎設施的供給率，進而改善政府機構的公共服務水平。而對于社會資本來說，P PP融資模式通過簽訂合同或契約來減少政府部門使用自由裁量權而造成的損失，從而確保收益的最大量化。

3.2 PPP融資模式在民生事業中的應用

住房難一直是我國政府與人民面臨的巨大難題，對于難以負擔高額房價的中低收入人群，國家與地方政府加大財政投入為其提供保障性住房，PPP融資模式在保障性住房的提供方面也發揮著重大作用。

針對處于不同狀態下的保障性住房，應當根據其對融資需要的特點選擇合適的PPP融資模式。比如，對于已經成功建成的保障性住房來說，它已經不再需要大量融資來投入建設，融資金額可以滿足對保障性住房的后期維修與管理費用即可，在這種情況下可以選擇TOT等模式；而對于計劃中將要投入建設的保障性住房來說，其需要大量的融資，此時選擇DBFO模式、BTO模式、BOT模式或者D BL模式較為合適。

3.3 PPP融資模式在生態環保方面的應用

近年來我國環境問題頻發，日益嚴重的環境問題與經濟可持續發展相違背。經濟發展離不開生態保護，生態工程項目由于建設周期長、投入成本大而融資困難。而PPP模式的應用可以有效解決生態工程融資困難的問題，它把市場經濟模式引入到政府的財政體系當中，從而使社會資本服務于社會公共事業，合理配置社會資源，緩解政府財政壓力。有別于商業項目，生態工程項目建設的基本目標是維持生態平衡，其帶來的經濟價值是難以用貨幣衡量的，并且政府在這類工程中的主導地位導致工程建設融資困難，建設質量參差不齊。而把PPP模式應用于生態工程項目之中，由合同規定政府與社會企業的權利與責任，不僅有效解決了投入成本問題，而且加快了工程的建造速度并提高了工程的整體質量。

通常而言，政府單方面投入和運營生態工程基礎設施的模式，會由于資金來源結構單一，而容易出現資金短缺的問題。因此應當充分發揮市場機制，吸引社會資本的加入，克服資金來源單一、容易短缺的問題，為生態工程的建設和運行提供充足的資金，并提高生態工程項目的質量。此外，PPP模式在引入社會資本的同時還引入了企業先進的技術，企業可以在項目計劃階段與政府部門一起制定項目方案，把自己先進的管理模式、技術融入到項目體系中，從而制定出更為合理有效的方案，強化對項目建設的控制，降低項目風險。

4 淺析PPP融資模式在應用過程中可能遇到的問題

結合實際情況，本文認為PPP融資模式在應用過程中可能遇到的問題主要有以下兩點：政府與社會資本雙方的權益缺乏有效保障、政府與社會資本雙方都可能面臨巨大風險。

4.1 雙方權益缺乏有效保障

PPP模式的優點是可以借助社會資本解決政府在建設公共基礎設施、供給公共物品、提供公共服務等的巨大資金缺口，于此同時為大量閑置的社會資本提供了合適的投資機會，可以說這樣的結果是雙贏的。雖然PPP模式是基于公私合作，但是政府希望利用社會資本來解決自己在公共事業建設方面的資金缺口、分擔自己的責任與壓力，因此在實際運行過程中，政府難免會想讓社會資本多多付出，這必然會損壞社會資本的權益；目前我國多數PPP項目中社會資本投入資金數額巨大，大量的資金使得PPP項目的運營周期變長，社會資本的投資回報率變低甚至會出現虧損的情況，因此社會資本為了節約資本提高投資回報率可能會做出損害政府權益的行為。

4.2 雙方都可能面臨風險

PPP融資模式在應用過程中，社會資本和政府均面臨一定的風險考驗。

4.2.1 淺析社會資本面臨的風險

PPP融資模式在我國的應用與發展時間相對較短，相關機制與法律法規尚不健全，因此政府在與社會資本合作的過程中可能會因缺少相關法律的制約而做出損害社會資本權益的行為；PPP項目大多運行周期很長，在運行期間可能面臨著簽訂合約的政府領導換屆的情況，新的領導可能會在某些問題上損害社會資本的利益；雖然PPP項目利益由參與方共享，但是如果發生了政府也無力承擔的責任風險，那么政府可能完全把風險轉嫁給社會資本。

4.2.2 淺析政府面臨的風險

PPP項目是公私合營的，利益由雙方共享，而風險也由雙方共同承擔，一旦項目在建設或允許過程中出現風險，政府就需要承擔相應的責任風險與法律風險；PPP模式缺乏健全的法律法規約束，社會資本在缺乏法律約束的情況下可能會為節約成本而降低項目質量，是項目難以達到預期，進而使政府的信用與威望受損。

5 淺析PPP融資模式在應用過程中遇到問題的解決對策

5.1 健全有關法律規章制度

政府是PPP項目的發起人，同時也應負責項目的實施與監督，在保證項目順利實施的同時，政府也應當認清自己的職責所在，并積極學習與借鑒其他國家先進的管理經驗，將其與中國國情和市場緊密結合，制定出適用于中國的法律規章制度，以有效保障雙方的利益。與此同時，政府也應切實參與到項目的建設中來，在項目前期與社會資本通力合作分析與論證項目實施過程中可能出現的問題，并制定實之有效的解決方案，確保實現雙贏的局面。

5.2 確立風險共擔的機制

PPP項目在實施過程中充斥著種種風險，政府和社會資本在項目設計階段應當充分考慮到可能發生的風險，確立風險共擔機制，在風險確實發生之時，雙方應當主動承擔自己應當承擔的風險，使雙方承擔的風險在可以負擔的范圍內。同時，政府也應適當給予社會資本一些政策優惠，當風險發生時給社會資本適當的補償，以彌補社會資本與政府合作所承擔的機會成本，激勵社會資本積極參與到PPP項目中來。

6 小結

隨著與PPP融資模式相關的理論研究的不斷深入與實踐活動的不斷開展、相關經驗的不斷積累，PPP融資模式的應用領域得以不斷開拓。PPP模式的一個顯著特點是其實施過程是全程由國家相關部門和社會資本通力合作，而且在融資過程中國家政府與社會資本的地位是平等的，利益分配也會在融資項目實施前期協商好，在最大程度上保障雙方利益不受損害。PPP模式的另一特點是企業與個人能在PPP融資項目的前期就很好地參與進來，從而對整個融資項目有更加全面的了解、分析與評價，進而提高對優質融資項目的選擇效率。本文介紹了PPP的定義與特點，分析出了它的應用背景、在中國的現有應用領域與其在應用過程中可能出現的問題并提出了相關解決對策，希望PPP模式在我國會有更加光明的前景。

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