淺談PPP模式中的風(fēng)險(xiǎn)問題

文/楊林青，中冶華天南京工程技術(shù)有限公司

PPP模式是Public Private Partnership的縮寫，是一種企業(yè)與政府共同出資，合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的模式。企業(yè)往往負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，后期建設(shè)以及運(yùn)營維護(hù)工作，而政府部門則需要對企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)管，保證公眾利益。

PPP模式不是新鮮的事物，近年來，我國許多地區(qū)涌現(xiàn)出PPP合作模式的成功案例，如2016年，中冶華天成功簽訂了六安集中示范園區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的PPP項(xiàng)目合同。眾多的實(shí)踐案例證明，PPP模式為社會的基礎(chǔ)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，盡管PPP模式擁有眾多的便捷性，其背后仍然存在一定風(fēng)險(xiǎn)問題。控制PPP模式在運(yùn)行過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)具有重要的社會管理意義。在新常態(tài)的背景下，PPP對于推動市場資源配置有重要的作用，因此，研究PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)問題有重要意義。

1 PPP模式管理風(fēng)險(xiǎn)問題分析

1.1 管理模式單一，系統(tǒng)化較低

在PPP合作過程中，企業(yè)與政府分別承擔(dān)不同的責(zé)任，扮演不同的角色，對于各項(xiàng)責(zé)任與工作的說明以文本文件為主，而文字性的描述往往對于主體的行為缺少可靠的約束作用。就PPP合作文件內(nèi)容而言，許多文件中并沒有對PPP財(cái)政模式的風(fēng)險(xiǎn)問題以及承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行全面的說明，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的定義也較為模糊。PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)往往較為隱蔽，尤其是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)，需要專業(yè)人員進(jìn)行判斷，企業(yè)與政府難以做出全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防御措施。最后，我國關(guān)于PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)防范并沒有貫穿于PPP合作的全過程，在不同的項(xiàng)目實(shí)施階段往往會存在不同的風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)的防范措施也應(yīng)該進(jìn)行升級與改變。最后，不同的地區(qū)以及行業(yè)之間的PPP模式差異問題也沒有收到妥善的考慮，例如，在合作中，是否應(yīng)該為政府留有一定的自主操作空間，政府的自主決策權(quán)利范圍應(yīng)該控制在多大。

1.2 缺乏統(tǒng)一的PPP管理機(jī)構(gòu)

各個國家部門對PPP項(xiàng)目的管理相互牽制，但PPP項(xiàng)目仍然缺少直接引導(dǎo)與管理的部門。因此，在實(shí)踐中，PPP多頭發(fā)聲，項(xiàng)目推行受阻的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。在這種推行背景下，地方部門在推行P PP模式時(shí)可能會由于缺少監(jiān)管與引導(dǎo)而產(chǎn)生不必要的財(cái)務(wù)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，損害公眾利益。另外，我國缺少專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理人員，在許多項(xiàng)目實(shí)施中，從上級到下級部門的信息溝通不夠暢通。最后，PPP項(xiàng)目往往是由項(xiàng)目人員自行監(jiān)督，容易滋生內(nèi)部腐敗等問題，不利于財(cái)務(wù)資金的管理核算，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)問題。

1.3 地方政府缺乏PPP風(fēng)險(xiǎn)管理意識

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，全國經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，PPP模式成為了許多地方政府推動基礎(chǔ)建設(shè)的新方式，在該環(huán)境下，PPP模式可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題并不是當(dāng)?shù)卣菩蠵PP模式中主要考慮的因素，時(shí)常在管理中被忽視。尤其是某些基礎(chǔ)建設(shè)落后，財(cái)務(wù)資金有限的地區(qū)，政府為了搭上PPP的順風(fēng)車，對國家財(cái)政部門關(guān)于防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文件置若罔聞，一味追求快速的搞好基礎(chǔ)建設(shè)?？傮w而言，政府只有在遇到強(qiáng)制性的規(guī)定才會加緊執(zhí)行，沒有規(guī)定就會忽視，也有一小部分政府會對國家規(guī)定敷衍了事，大部分政府缺少主動辨識風(fēng)險(xiǎn)，管理風(fēng)險(xiǎn)的能力，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識。

2 PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的防御對策分析

2.1 完善PPP模式的法律體系建設(shè)

我國司法部門以及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加緊PPP項(xiàng)目的立法制約，形成相應(yīng)的規(guī)章制度條例，讓PPP模式在推行過程中有法可依。一方面，不斷完善政府的核算、監(jiān)督流程，提倡公開，公平，公正，對預(yù)算的約束進(jìn)行合理的改革，鼓勵當(dāng)?shù)卣畬PP支出納入到政府財(cái)務(wù)預(yù)算中來，做出中長期的規(guī)劃。另一方面，強(qiáng)制要求仔細(xì)記錄PPP模式實(shí)施過程中的問題，讓PPP項(xiàng)目的開展情況得到真實(shí)的記錄反饋，建立中介機(jī)構(gòu)庫以及專家?guī)斓荣Y源中心，提高PPP模式規(guī)范度 [1]。

2.2 加強(qiáng)PPP投資規(guī)劃與相關(guān)管理

在推行PPP模式時(shí)，政府與企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)厥菇?jīng)濟(jì)建設(shè)情況以及基礎(chǔ)建設(shè)能力，結(jié)合企業(yè)的業(yè)務(wù)規(guī)模、方向，提供特定的PPP規(guī)劃方案。尤其是，在對不同的地區(qū)采用相似的PPP模式時(shí)，需要重點(diǎn)考慮政府實(shí)力，企業(yè)資金等問題，對項(xiàng)目建成后的維護(hù)、收益等情況進(jìn)行合理預(yù)估。除此之外，加強(qiáng)對PPP投資前的資源規(guī)劃管理，對推行過程中的每個環(huán)節(jié)都要進(jìn)行合理的推算，節(jié)約建設(shè)資源 [2]。

2.3 進(jìn)行合理的PPP架構(gòu)設(shè)計(jì)

在進(jìn)行政府與企業(yè)的PPP責(zé)任、工作設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮收益、風(fēng)險(xiǎn)等問題。尤其在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)鼓勵最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的管理，主要有以下幾種管理機(jī)制。第一，設(shè)定科學(xué)的建設(shè)財(cái)政投入機(jī)制，確定政府與企業(yè)雙方的支出責(zé)任。第二，調(diào)整現(xiàn)有的價(jià)格機(jī)制，結(jié)合未來的財(cái)政收益，PPP項(xiàng)目收益等數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)劃，許從而減少由于價(jià)格機(jī)制不合理可能潛藏的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，在融資設(shè)計(jì)上，鼓勵政府通過隱形擔(dān)保的方式參與PPP管理，此外，也可以選擇政府成立基金會等方式加強(qiáng)對PPP模式的融資引導(dǎo)支持。政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市場化的融資行為，鼓勵市場企業(yè)積極參與基礎(chǔ)建設(shè) [3]。

3 結(jié)論

眾多的實(shí)踐案例證明，PPP模式能夠有效推動社會的進(jìn)步，提高人們生活水平。從微觀機(jī)制上而言，PPP模式為社會提供了新的基礎(chǔ)建設(shè)方式，從宏觀上而言，政府與市場的關(guān)系發(fā)生了微妙的變動。即使在不同的地區(qū)推出類似的PPP項(xiàng)目，也往往會由于資本，人力等資源的限制而面臨較大的不確定性。本文提出，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)法律建設(shè)，改善PPP架構(gòu)設(shè)計(jì)模式等方式減少風(fēng)險(xiǎn)，提高效率。

[1]王樹文.“一帶一路”PPP模式中風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑選擇[J].東岳論叢, 2016, 37(5)：68-75.

[2]周東蜜.政府公益項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究——以南寧昆侖關(guān)關(guān)帝廟項(xiàng)目為例[D].廣西大學(xué), 2016.

[3]張茜.城市供水項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究[D].西安建筑科技大學(xué), 2016.