對(duì)天津市屬高校債務(wù)化解工作的思考

對(duì)天津市屬高校債務(wù)化解工作的思考

文/陳玥，天津市教育委員會(huì)財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理中心

當(dāng)前，高校負(fù)債發(fā)展已經(jīng)是一個(gè)相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。但隨著高校債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，債務(wù)問題已經(jīng)成為制約高校發(fā)展的一個(gè)突出問題。天津市政府根據(jù)中央精神積極開展化債工作，雖然取得了一定的成效，但仍有一些制約高校化債工作的因素存在，天津市屬高校化債工作依然存在改進(jìn)的空間。

天津；市屬高校；債務(wù)化解

新世紀(jì)以來，隨著高校擴(kuò)招政策和國(guó)家確立天津“北方經(jīng)濟(jì)中心”的戰(zhàn)略地位，天津市各高校為完成國(guó)家擴(kuò)招任務(wù)和為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力支持、培養(yǎng)大量?jī)?yōu)秀人才，急需改善辦學(xué)條件，提升辦學(xué)質(zhì)量。天津共有16所市屬高校，他們是天津市地方高校中的排頭兵，肩負(fù)著國(guó)家和天津市政府戰(zhàn)略決策實(shí)踐開拓者的重任。由于這16所高校中大部分學(xué)校所處位置均為市中心老城區(qū)，占地面積相對(duì)狹小，校舍陳舊，辦學(xué)條件相對(duì)嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約高校完成國(guó)家和市政府給予的重托。故而新校區(qū)建設(shè)作為天津市政府優(yōu)先發(fā)展教育戰(zhàn)略重要舉措，在全市如火如荼地開展起來。新校區(qū)建設(shè)所需資金量巨大，由于財(cái)政投入不足，高校籌資渠道單一，在國(guó)家政策的倡導(dǎo)下，各高校采取銀行貸款的方式籌集建設(shè)資金。

截至2009年底，市屬16所高校債務(wù)余額已高達(dá)100億元。此時(shí)僅償還貸款利息16所高校每季度需支出約1.2億元。加之此時(shí)高校前期貸款開始進(jìn)入本金的償還期，各高校還款壓力驟然增加，高校現(xiàn)金流捉襟見肘，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱現(xiàn)。高校銀行貸款債務(wù)已經(jīng)成為阻礙學(xué)校發(fā)展的突出問題。天津市政府根據(jù)教育部文件精神適時(shí)啟動(dòng)了市屬高校化債工作。

1 天津市屬高校化債工作成效

2009年底，天津市政府為有效化解市屬高校債務(wù)，提出了“鎖定債務(wù)、地費(fèi)注資、公司還息、政府補(bǔ)貼”的十六個(gè)字化債方針。

1.1 鎖定余額，債務(wù)重組

2009年底，天津市政府通過前期調(diào)研摸底，鎖定市屬16所高校債務(wù)余額100億元，打包進(jìn)行銀團(tuán)重組。重組后原則上不再允許市屬高校新增銀行貸款。從源頭上加強(qiáng)管理，給高校建設(shè)降溫，防止出現(xiàn)慣性盲目建設(shè)。倒逼學(xué)校進(jìn)行項(xiàng)目論證，降低高校貸款盲目性。同時(shí)，市政府協(xié)調(diào)幾家商業(yè)銀行，共同組成銀團(tuán)，幫助高校置換貸款品種，將高校各種期限不一的中短期貸款進(jìn)行債務(wù)重組，統(tǒng)一變更為15年期的中長(zhǎng)期貸款，并且寬限2年。這在一定程度上解決了“短債長(zhǎng)用”的問題，優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)，大幅減輕高校還款壓力。

1.2 成立公司，地費(fèi)注資

天津市政府決定新成立一家國(guó)有獨(dú)資公司，由國(guó)資委出資委托市教委管理，并將部分教育土地資源變更土地性質(zhì)后評(píng)估作價(jià)，以評(píng)估金額作為政府出資額注入公司增加公司資本金。通過注入土地資源增資該公司增加了貸款評(píng)級(jí)，一方面通過銀行信貸獲得資金進(jìn)行土地置換，置換后土地出讓所得用于償還高校債務(wù)；另一方面該公司還肩負(fù)籌措資金幫助市屬高校加強(qiáng)現(xiàn)金流管理，保證高校按期還本付息的職能。

1.3 公司還息，政府補(bǔ)貼

市政府加大對(duì)高等教育投入。從2010年開始，市財(cái)政每年投入1.2億元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)劃撥給公司用于為市屬高校貼息，從2013年后，此項(xiàng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)增加到3億元；同時(shí)，市政府協(xié)調(diào)市國(guó)土、規(guī)劃等相關(guān)部門在土地整理、出讓等方面也予以政策扶持，以加快高校化債工作進(jìn)程。注入公司的土地資源，掛牌出讓后所得土地收益在扣除相關(guān)稅費(fèi)后，全部返還給公司，統(tǒng)一用于償還市屬高校貸款本金。化債重組的第二年--2011年，公司共撥付16所市屬高校銀團(tuán)利息4.4億元；市財(cái)政安排5 億元專項(xiàng)資金，提前償還部分高校債務(wù)；經(jīng)公司運(yùn)作和財(cái)政支持，累計(jì)提前償還了21.6 億元的高校債務(wù)，使貸款余額降至78.1 億元，累計(jì)減少利息支出7.2 億元。

1.4 高校歸集部分學(xué)費(fèi)收入

從2010年起，市屬高校每年從當(dāng)年學(xué)費(fèi)收入中歸集一部分學(xué)費(fèi)收入到公司，統(tǒng)一用于償還高校貸款本金。依照“誰貸款，誰負(fù)責(zé)”原則，公司成立時(shí)，并未將高校債務(wù)主體從高校變更到公司。為體現(xiàn)高校的債務(wù)主體責(zé)任，高校每年都要?dú)w集一部分學(xué)費(fèi)收入用于償還高校債務(wù)。這在一定程度上強(qiáng)化了高校化債主體責(zé)任意識(shí)，警示高校強(qiáng)化財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，倒逼高校提高財(cái)務(wù)管理水平。

經(jīng)過六年的化債工作，天津市屬高校銀行貸款余額大幅降低，債務(wù)結(jié)構(gòu)得到一定優(yōu)化，高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到部分緩解。但由于仍有一些制約高校化債工作質(zhì)量的因素存在，天津市屬高校化債質(zhì)量依然存在提升的空間。

2 天津市屬高校化債工作存在的不足

2.1 化債主體責(zé)任不明確

由于我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在這一歷史慣性下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍不完善。《高等教育法》確立了高校的法人地位，但真正意義上的法人體系仍未確立，政府和高校的關(guān)系尚未理順，產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍不明確。責(zé)任的不明確導(dǎo)致高校認(rèn)為由擴(kuò)招引發(fā)的擴(kuò)建所形成的高校負(fù)債應(yīng)由政府來承擔(dān)。在天津市屬高校此次化債工作中，作為償債主體的高校除每年歸集部分學(xué)費(fèi)收入外，不再承擔(dān)任何相關(guān)償債責(zé)任，需要償還的貸款本金利息最終均由政府買單。高校大規(guī)模債務(wù)的形成固然有政府?dāng)U招政策的影響因素在內(nèi)，但也只是諸多因素之一。高校的內(nèi)控制度不健全、法人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)導(dǎo)致的無序競(jìng)爭(zhēng)、盲目發(fā)展等也是導(dǎo)致高校債務(wù)危機(jī)形成的重要因素。所以應(yīng)該明確高校的化債主體責(zé)任，使高校切實(shí)承擔(dān)起應(yīng)有的化債責(zé)任，加強(qiáng)自身財(cái)務(wù)管理水平，努力拓寬融資渠道，積極化解自身債務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職責(zé)除了繼續(xù)加大對(duì)教育的投入外，在對(duì)高校的管理上則應(yīng)該在理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上提高管理水平，用市場(chǎng)化的手段來幫助高校積極化解債務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府應(yīng)該通過出臺(tái)和完善相關(guān)法律法規(guī)，積極引導(dǎo)高校依靠自身力量還債；創(chuàng)造更適合高校的融資環(huán)境，幫助高校采取更多元化的融資渠道籌集資金償還債務(wù)承擔(dān)主體責(zé)任。

2.2 整體化債策略略顯粗放

誠(chéng)然，天津市提出的化債十六字方針和化債舉措大大地降低了債務(wù)規(guī)模，緩解了高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，取得了一定的成效。但“鎖定債務(wù)”，“一刀切”式地把高校債務(wù)化解定格在2009年底，而高校建設(shè)仍然沒有停歇，在教育投入相對(duì)不足的情況下，高校資金需求缺口仍然存在，籌資渠道的單一必然使高校再次投入到銀行貸款的懷抱。

化債策略粗放還體現(xiàn)在不區(qū)分貸款具體用途。雖說高校貸款都是用于校區(qū)建設(shè)，但應(yīng)按照建筑物的屬性，例如教學(xué)及教輔用、行政用、生活用等，區(qū)別對(duì)待。化債的財(cái)政資金，在使用上應(yīng)具有導(dǎo)向性和效率性。對(duì)于建造教學(xué)及教輔用房、實(shí)驗(yàn)室、圖書館、教學(xué)行政用房所產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)該優(yōu)先解決；而學(xué)生公寓、學(xué)生食堂所產(chǎn)生的債務(wù)，如果財(cái)政資金不充裕可以時(shí)間上暫緩撥付，或者與學(xué)校分成共同擔(dān)負(fù)；至于豪華大門、景觀花園、超標(biāo)建筑則不予支持，由學(xué)校自己承擔(dān)。

2.3 政府對(duì)化債工作“獎(jiǎng)勤罰懶”意識(shí)不強(qiáng)

天津市采取的“公司還息，政府補(bǔ)貼”化債策略，缺少針對(duì)高校層面的還貸獎(jiǎng)罰制度。對(duì)于如何調(diào)動(dòng)高校的還債主動(dòng)性缺少制度引導(dǎo)。在化債工作中若能引入獎(jiǎng)懲機(jī)制，有利于提高化債效率，強(qiáng)化高校的法人主體責(zé)任意識(shí)。為此，市政府可以協(xié)調(diào)財(cái)政部門和教育主管部門建立一套適用可行的獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)高校化債工作“獎(jiǎng)勤罰懶”。對(duì)于債務(wù)化解質(zhì)量高、化債成效大的高校進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)其更高效、更快捷的提前或如期完成化債工作。

2.4 高校財(cái)務(wù)管理水平有待提高

天津市屬高校財(cái)務(wù)管理水平普遍不高，指導(dǎo)思想基本還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)務(wù)管理人員的職能更多的是核算職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理的一些基本內(nèi)容如內(nèi)控管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、現(xiàn)金流管理等在高校財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中還有待加強(qiáng)。其次，天津市屬高校融資水平有待加強(qiáng)，努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)資金籌集渠道多元化。

3 對(duì)天津市屬高校化債工作的改進(jìn)建議

3.1 繼續(xù)深化高校辦學(xué)體制改革

《高等教育法》明確了高校的法人地位，但是由于高校的事業(yè)單位性質(zhì)，其法人治理結(jié)構(gòu)仍不明確。市屬高校的出資人是地方政府，市屬高校重大的決策權(quán)和部分管理權(quán)在代表出資人管理的上級(jí)主管部門手中，高校自主權(quán)較少，化債主動(dòng)性不強(qiáng)。而政府管理的缺失導(dǎo)致出現(xiàn)高校管理真空，最終導(dǎo)致化債主體責(zé)任不明確。深化辦學(xué)體制改革是解決這一問題的有效途徑。辦學(xué)體制是高等教育體制的基礎(chǔ)，只有改革辦學(xué)體制才能從根本上帶動(dòng)高校投資體制和管理體制的改革。2016年天津提出了取消高校人事編制改革的時(shí)間表。該時(shí)間表的推出標(biāo)志著天津市公辦高等教育深化體制改革邁出了重要的一步。他為天津市高等教育辦學(xué)體制改革打破了人事編制的束縛，掃清了進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革的障礙，天津深入改革高校辦學(xué)體制的條件基本成熟了。根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年），天津市政府可以選取部分市屬高校作為試點(diǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)辦學(xué)體制改革，鼓勵(lì)財(cái)政投資以外的各種社 會(huì)力量舉辦混 合型或股份制高校，積極探索公辦高校整 體或部分轉(zhuǎn)制，通過改革辦學(xué)體制帶動(dòng)高校確立明確的法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步帶動(dòng)高校管理體制改革，從根本上解決高校的債務(wù)問題。

3.2 繼續(xù)加大教育投入

衡量我國(guó)目前財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入是否達(dá)標(biāo)的一個(gè)重要參照就是1993年中央政府提出的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 4%的目標(biāo)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，天津市2014年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出517.01億元，GDP為15722.47億元，占比3.29%；2015年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出464.23億元，GDP為16538.19億元，占比2.81%。由此可見，繼續(xù)加大天津市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入既是完成國(guó)家教育財(cái)政政策的要求，也是緩解目前市屬高校債務(wù)壓力的現(xiàn)實(shí)要求。

3.3 加強(qiáng)激勵(lì)引導(dǎo)

針對(duì)天津市現(xiàn)有化債政策缺少獎(jiǎng)懲機(jī)制的狀況，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)逐步設(shè)立從直接撥款到以獎(jiǎng)代補(bǔ)的撥款模式，充分調(diào)動(dòng)高校主動(dòng)籌資還債的積極性。市財(cái)政可以設(shè)立高等教育專項(xiàng)資金，專門用于化解高校債務(wù)問題的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。并且根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、綜合考評(píng)、擇優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)的原則，每年對(duì)市屬高校上一年度化債工作進(jìn)行全面考核，擇優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)高校化債工作如期或提前完成。

3.4 加強(qiáng)并完善高校化債控債管理

市教育主管部門要細(xì)化管理，按照貸款使用方向區(qū)別化債控債政策。對(duì)直接用于教學(xué)、科研項(xiàng)目的高校貸款，政府對(duì)其存量債務(wù)加大財(cái)政投入，優(yōu)先化解此類債務(wù)，對(duì)于此類用途的增量債務(wù)政府給予專項(xiàng)補(bǔ)助。對(duì)用于宿舍、食堂等有盈利能力項(xiàng)目的債務(wù)，政府部門給予部分補(bǔ)貼，責(zé)成學(xué)校制定合理分配比例從運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)中提取用于償還此類債務(wù)。這也有利于高校加強(qiáng)內(nèi)部管理節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)用于諸如“豪華大門”奢靡之風(fēng)的項(xiàng)目，財(cái)政資金堅(jiān)決不予支持，由學(xué)校自籌資金解決，并且要求不得擠占日常科研經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)，后續(xù)還應(yīng)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，如有問題追究領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)責(zé)任。通過分類管理的政策保證財(cái)政資金最大限度用于高校的教學(xué)和科研，提高財(cái)政資金使用效率。

3.5 高校與時(shí)俱進(jìn)提高財(cái)務(wù)管理水平

從天津市屬高校的實(shí)際來看，債務(wù)余額規(guī)模大負(fù)擔(dān)重是一個(gè)方面，更為嚴(yán)重的是高校日常管理中出現(xiàn)的現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)。高校每年夏季開學(xué)收取學(xué)費(fèi)時(shí)，現(xiàn)金流充裕，但之后全年再無穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，而高校原來在沒有建設(shè)項(xiàng)目和貸款的時(shí)候日常運(yùn)營(yíng)支出相對(duì)平穩(wěn)，收支平衡。但由于基建項(xiàng)目和貸款的存在，工程付款和還本付息導(dǎo)致日常支出會(huì)有大額的現(xiàn)金流出，一旦高校沒有平衡好收支就會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)金流斷流風(fēng)險(xiǎn)。如果高校出現(xiàn)貸款還本付息違期，就會(huì)直接影響高校的信用，為高校后續(xù)融資造成隱患。所以需要改變“量入為出，收支平衡”的靜態(tài)預(yù)算管理模式，高校可以采取以現(xiàn)金流量為起點(diǎn)的預(yù)算管理模式，這一模式以現(xiàn)金凈流量為主導(dǎo)考核指標(biāo)，把收入改成現(xiàn)金的流入，支出改為現(xiàn)金的流出，根據(jù)現(xiàn)金的流入來計(jì)算高校的支出，從而保證收支平衡。這一模式有利于避免財(cái)務(wù)危機(jī)，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.6 創(chuàng)新融資方式，多元化籌資

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，除國(guó)家財(cái)政資金撥款外，高校籌措資金的渠道是多元化的。西方高校一個(gè)重要的經(jīng)費(fèi)來源就是捐贈(zèng)收入。天津市屬高校2015年取得捐贈(zèng)收入共計(jì)647萬元，僅占市屬高校全年教育經(jīng)費(fèi)總收入的0.07%。從另個(gè)一角度看，天津市屬高校的捐贈(zèng)收入還有一個(gè)很大的上升空間。美國(guó)高校一個(gè)重要的籌資渠道是發(fā)行債券，由于高校發(fā)行的債券風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，更容易被投資者所接受，同時(shí)債券融資的資金成本低于銀行貸款，所以發(fā)行債券的高校也越來越多，債券債務(wù)逐漸取代銀行債務(wù)成為美國(guó)高校債務(wù)的主要組成部分。天津市被國(guó)家定位為金融改革試點(diǎn)城市，可以效仿國(guó)外高校發(fā)行教育債券響應(yīng)國(guó)家政策，積極進(jìn)行金融創(chuàng)新的嘗試。

[1]姜亮.地方高校債務(wù)化解工作淺析-以湖北省為例[J].武漢交通職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（03）：40-43.

[2]王飛賀.美國(guó)高等教育融資及啟示[J].繼續(xù)教育研究,2012,(07):167-169.

陳玥（1979年11月—）天津市教育委員會(huì)財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理中心，會(huì)計(jì)師。