土地流轉與黑龍江省農業綜合配套改革
——關于完善土地流轉進程的探索

土地流轉與黑龍江省農業綜合配套改革
——關于完善土地流轉進程的探索

文/管斯琦 隋英杰 王洪濤 王韜杰 范寧 張琪，哈爾濱商業大學

黑龍江省是農業大省，全國重要的商品糧基地。加強農業的基礎地位，大力推進現代農業綜合配套改革對黑龍江省來說至關重要。在推進農業綜合配套改革的進程中，面臨著建設用地擴張和耕地資源保護的矛盾，同時存在耕地用地分散導致的土地利用效率低的問題。但由于政策制度不完善、人員意識不足和流轉市場不健全等一系列的問題，使土地流轉的推進受到阻礙。通過農村土地有效流轉，可達到優化配置農村土地資源的目的，從而使土地利用效率得到持續提升。所以，利用土地流轉的有效方式，不斷擴大土地流轉規模便成為了各級政府高度關注的問題之一。雖然現今農村土地流轉工作取得了一定成績，然而在實際工作中卻仍舊存在諸多問題與障礙，針對這些問題進行深入分析、研究，并采取有效性策略對其進行改善就是當前農村土地流轉工作的重點。

黑龍江省；土地流轉；障礙因素

1 存在的問題

1.1 政策及制度問題

1.1.1 缺乏相關中介機構

目前我國的土地流轉中介服務機構數量較少，職能缺失，政府監管失利，使現有的中介機構不能滿足土地流轉發展的實際需要，不能調節土地流轉中出現的糾紛。政策的缺失同時也制約了中介機構的獨立客觀公正性，使中介組織不能發揮它的作用。土地流轉中介機構服務不完善，常會出現有愿意交出土地集中經營的農戶找不到接受土地的經營者，而持有資金的經營者卻又無法收購土地的情況。由于信息的不對稱，擁有土地的農戶和經營者互不了解，無法放心的將土地出租和收購，導致交易的土地面積較小，分布較為零散，價格差異大，流轉效率很低，使土地集中化經營效果不理想。除正規中介機構較少外，還存在一些非正規社區組織對農村土地的使用進行行政干預，削弱了農戶的承包權益。在相關法律方面，國家沒有設立關于中介機構的統一規范法律，雖然少數地方政府頒布了一些地方性的法規和政策，但總體上由于相關法律體系的不完善，導致中介機構的法律地位模糊，使農村中介機構缺乏合法性。

1.1.2 土地產權關系不明晰

產權關系明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地流轉的前提和基礎。目前我國農村的集體土地產權關系比較混亂，農戶仍不是真正意義上的土地產權主體，這也造就了農民土地財產并沒有得到有效保護。根據科斯定理，產權不明確的農村土地資源難以實現資源優化配置和使用。對與當前新型城鎮化問題，若不解決土地產權體制問題，政府將仍沿用“統一管理”方式來進行城鎮化建設。由于土地產權制度缺陷，使得獲取巨額的土地差價成為了各級政府開展城鎮化建設的主要動力，導致政府偏離提供公共物品這一職能，而成為了城市經營者，與此同時，財政也偏離公共財政的方向而成為了“土地財政”，各級政府現行的 GDP 增長導向使我國新型城鎮化建設偏離了創新這一基本功能。

1.2 相關人員對問題認識不足

1.2.1 基層重視程度不夠

部分基層干部對土地流轉的政策法規、方式方法、矛盾問題等研究不深、宣傳不夠、引導不力，認為土地流轉與鄉鎮村社關系不大，在開展基層工作之時也不將土地流轉的推進發展作為重點工作內容，使土地流轉無人監管，間接地導致了土地流轉深入開展、推廣和實施受到了比較大的阻礙。還有一些基層領導干部文化程度不高，其對法規政策的理解也不夠，容易造成政策誤導，使土地流轉的方向、方式發生改變，影響工作進程與效率。基層干部不能很好地理解掌握深入開展和加快實施土地流轉的重要性，也不能根據所在地的實際情況并將其與國家政策相結合，從而拿出合理的調整流轉的方式、方法，使土地流轉工作延緩或滯后。

1.2.2 小農經濟思想根深蒂固

政策宣傳貫徹不到位，使農民思想認識不足。大部分農民的小農意識依然很濃，農民長期以來視土地為命根子，雖然一些在外務工的農民掙到了錢，有的還在城里扎了根，但由于怕土地流轉會失去承包權，影響自己的利益，仍然不愿放棄土地經營權。還有大部分農民由于年齡、技能等因素，仍無法從事二三產業，只能靠土地謀生。

1.3 流轉市場不健全

在土地流轉實施的過程中，雙方簽訂的合同不規范，甚至有一些只是口頭協議，缺乏見證人，在這樣的情況下，土地流轉過程中很容易易發生糾紛，并且無法通過法律途徑維護當事人的合法權益。目前的土地流轉交易行為沒有基于一個較好的土地流轉市場，這使土地的出租者與經營者之間信息不暢通，無法與其他的出租者和經營者進行比較，不能了解對方的信用情況及其土地使用情況，無法較全面的比較信息，加大了交易的難度，增加了買賣成的成本，使融資成本過高，不利于資源的合理配置。

2 解決辦法

2.1 建立健全土地流轉相關制度

2.1.1 健全土地流轉機構，規范土地經營權流轉部門

一是建立縣鄉鎮村土地流轉服務中心和服務站，來統一負責農村土地經營權流轉的組織和指導，并提供完善的信息和相關的服務。二是建立土地經營權流轉定價評估機構，完善土地流轉中介體系的建設。三是在土地確權登記試點的基礎上，盡快完成全縣農村土地的確權登記工作。四是有條件的地區建立農村土地流轉中心。

2.1.2 制定完善的土地流轉合同簽訂法規

一是完善土地流轉合同和登記備案制度，依法規范土地的集中流轉，以加強鄉鎮政府及有關部門對土地流轉工作的監管。若流轉合同形式有相關法律規定，則圍繞合同條款做好審查工作；若流轉合同不規范，內容模糊，則要求重新訂立合同。在土地流轉合同中要明確地規定雙方的權利和義務，細化到土地流轉的面積、期限、用途、費用、時間以及違約責任等。二是不斷完善基層調解機制。根據《農村土地承包法》和《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，農村土地承包糾紛一般可以通過基層調節、仲裁機構和法院訴訟來解決。但現實中的基層調解組織并沒有充分發揮其作用或調節效率低下，導致農村集體內部矛盾不斷激化，甚至直接進入訴訟程序。因此，建立健全農村土地流轉合同糾紛基層調解機構，強化基層調解，保證調解委員會工作實施進程順利，使矛盾在初期即得到化解。

2.2 擴大宣傳提升人員意識

擴大宣傳，提高基層干部群眾的思想認識，先要廣泛開展以《中華人民共和國農村土地承包法》為基礎的、以土地流轉管理和土地規模經營為主要內容的宣傳培訓工作，并引入先進的經營模式，培養基層干部和黨員群眾的合作經營理念。加大力度鼓勵開展土地經營權流轉和規模經營。其次穩定完善農村土地承包關系，保證農民依法享有土地承包經營權，土地承包經營流轉權，維護農民的合法權益，以解除農民的后顧之憂。

2.3 完善土地流轉市場相關細則

政府及相關部門應考慮實際情況，出臺相關的法律法規，以規范土地在流轉經營過程中的不合理現象。要建立土地流轉的專門負責機構，并建立專門的土地流轉網站，以便土地的出租者與經營者擁有有效的信息獲取途徑。網站的監督與管理應由政府部門與相關的企業負責，保證網站的安全性。政府還應鼓勵設立專門的土地流轉服務機構，為土地的出租者及經營者提供信用擔保，加快土地流轉的速度?？h財政部門還可以提取土地風險基金，在簽訂和堅定土地流轉相關合同時，要督促他們及時參加農業保險，把農業保險作為土地流轉工作中的一項重要任務來監督管理。建議縣級財政部門每一年按照上一年土地流轉面積基礎提取土地流轉風險備用金，設立土地流轉風險基金專項賬戶，用于土地經營權流轉不能及時兌付的備用金。土地經營權流轉服務中心建立土地經營權流轉保證金制度，對土地經營權流轉的大戶按土地租金收取保證金，建立土地保證金專戶，從而將農民在土地流轉過程中的損失降到最低。

3 總結

總而言之，徹底解決農村土地流轉發展的問題，實現農村土地資源優化配置是一項長遠又艱巨的任務。根據本文的初步分析，總結出以下四點。其一，加強政府的監督管理，完善土地流轉保障制度，使土地產權清晰，讓土地在不同權利主體之間相互轉移順暢，為加快土地流轉進程提供保證。其二，規范合同文本，明確權利義務關系，建立合同登記備案制度，以備在發生糾紛，提起訴訟時，規范的合同文本能作為有效的書面文件，使雙方的權利得到法律保障。其三，加強基層管理人員的思想認識，通過培訓以提升他們對土地流轉問題相關政策的深入解讀，以便高效領導基層群眾進行土地流轉工作。最后，加強市場建設，完善土地流轉金融服務機構的相關規定，提升其合法性，鼓勵建立更多的土地流轉服務機構。將土地流轉市場正規化、市場化，引入期權與期貨的概念，以形成合理的價格與良性的競爭。

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