我國(guó)社會(huì)保障建設(shè)的對(duì)策研究

◎袁微 高楊 高元志

我國(guó)社會(huì)保障建設(shè)的對(duì)策研究

◎袁微1高楊2高元志3

“十三五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決勝階段，也是讓全體人民在共建共享中有更多獲得感并朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。社會(huì)保障作為共享發(fā)展成果的基本途徑與制度保障，無疑應(yīng)扮演更加重要的角色。加快健全我國(guó)社會(huì)保障體系，并使之沿著更加公平、更有效率、更可持續(xù)的方向走向成熟、定型的發(fā)展新階段，是“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。

科學(xué)認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)保障制度

社會(huì)保障制度的內(nèi)涵

社會(huì)保障是國(guó)家通過立法并依法采取必要的行政手段，對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，對(duì)暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力，或因其他各種原因面臨生活困難或生存風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成員提供必要的、基本的、經(jīng)濟(jì)的保障制度以及相關(guān)措施。我國(guó)的社會(huì)保障主要包括：社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等。其中社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系中最重要的組成成分，是應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮社會(huì)保障共濟(jì)性的重要途徑。

社會(huì)保障的主要功能

社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家一項(xiàng)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，關(guān)乎民生改善和社會(huì)公平正義，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，營(yíng)造安定有序的生活環(huán)境，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要保障。其作用有以下幾點(diǎn)：

社會(huì)保障是收入分配的調(diào)節(jié)器。社會(huì)保障制度的建立和實(shí)施，就是通過再分配，削高墊低，適當(dāng)縮小各階層社會(huì)成員之間的收入差距，避免貧富懸殊，使社會(huì)成員的基本生活得到保障，使社會(huì)分配趨于公平。社會(huì)保障作為重要的反貧困手段，通過社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等政策使貧困者的收入增高、能力提升，以改善其貧困狀況，最終達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)控收入分配的目的。

社會(huì)保障是社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器。社會(huì)保障通常被稱為社會(huì)的安全網(wǎng)或社會(huì)減震器，國(guó)家建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，就是保障城鄉(xiāng)居民在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)的基本生活和基本醫(yī)療需求，使無收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的城鄉(xiāng)居民有可以依靠的生活來源，保障他們的基本生存需要，消除社會(huì)成員的不安全感并緩解社會(huì)矛盾。

表4的數(shù)據(jù)從客觀的角度證實(shí)了POA聽說教學(xué)模式的效果,表中數(shù)據(jù)是依據(jù)調(diào)查問卷從學(xué)習(xí)主體的角度闡述學(xué)習(xí)效果。在能否提高聽力水平的維度上,70%的學(xué)生給出的是肯定的答案;高達(dá)85%的學(xué)生覺得自己的口語水平有很大提高;78%的學(xué)生認(rèn)同這種教學(xué)模式對(duì)他們語言應(yīng)用能力有所提高,學(xué)習(xí)效果問卷調(diào)查的結(jié)果和語言測(cè)試的結(jié)果完全吻合。

社會(huì)保障是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推進(jìn)器。完善的社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“推進(jìn)器”，一方面可以改善人們的消費(fèi)預(yù)期和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，刺激消費(fèi)需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面，完善的社會(huì)保障制度可以促進(jìn)勞動(dòng)力在全社會(huì)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，使人力資源得到合理配置。同時(shí)，社會(huì)保障基金的長(zhǎng)期積累和投資運(yùn)營(yíng)，可以壯大資本市場(chǎng)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)取得的成就

經(jīng)過長(zhǎng)期努力，特別是“十二五”時(shí)期的攻堅(jiān)克難，我國(guó)社會(huì)保障體系有了長(zhǎng)足發(fā)展，制度體系日趨健全，體制改革持續(xù)推進(jìn)，保障人群迅速增加，待遇水平不斷提高，為全面建成小康社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

制度體系日趨健全?！笆濉睍r(shí)期，全面建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度、疾病應(yīng)急救助制度、臨時(shí)救助制度、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，涵蓋各類群體、針對(duì)各類基本需求的社會(huì)保障制度體系已基本形成。

體制改革深入推進(jìn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革破冰，不同性質(zhì)單位基本制度安排的“雙軌制”問題正在解決。整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。居民大病保險(xiǎn)全面推開，省內(nèi)異地就醫(yī)結(jié)算逐步實(shí)現(xiàn)，建筑業(yè)職工參加工傷保險(xiǎn)辦法出臺(tái)，全民參保登記計(jì)劃啟動(dòng)。

保障人群持續(xù)增加。截至2016年底，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)88777萬人，同比增加2943萬人，基本實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合覆蓋人數(shù)超過13億人，排除重復(fù)參保等情形，覆蓋率超過95%，基本實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保，社會(huì)保障制度的受益人群在不斷增加。

待遇水平明顯提高。全國(guó)企業(yè)退休人員月均基本養(yǎng)老金從2012年的1686元增加到2016年的2362元，年均增長(zhǎng)8.8%。今年按平均5.5%的水平繼續(xù)上調(diào)養(yǎng)老金，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金將實(shí)現(xiàn)13連增。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2012年的240元提高到2016年的420元，今年繼續(xù)提高到450元。大病保險(xiǎn)覆蓋城鄉(xiāng)居民超過10億人，政策規(guī)定的支付比例不低于50%。

我國(guó)社會(huì)保障制度面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)增速放緩。從外部環(huán)境看，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)將發(fā)生明顯改變。進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)，財(cái)政收入以及社會(huì)保險(xiǎn)基金收入增速會(huì)相應(yīng)下滑且幅度可能會(huì)更大，這與滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障資金剛性需求之間的矛盾會(huì)越來越大。

社會(huì)保障擴(kuò)面繳費(fèi)難度增加。經(jīng)濟(jì)下行、淘汰落后產(chǎn)能對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作的影響還是很大的，當(dāng)前，我國(guó)正在大力推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”為主要任務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鋼鐵、煤炭、水泥等過剩行業(yè)的減產(chǎn)將進(jìn)一步增加社保繳費(fèi)的難度。與此同時(shí)，私營(yíng)企業(yè)參保意識(shí)薄弱，不重視參保，甚至通過各種途徑規(guī)避社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，加之大量靈活就業(yè)人員，工作流動(dòng)性大，參保繳費(fèi)的積極性不高，這些因素都給社會(huì)保障的擴(kuò)面和繳費(fèi)工作增添不小的難度。

人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。由于我國(guó)老齡人口基數(shù)大，發(fā)展快，城鎮(zhèn)離退休職工的迅速擴(kuò)增和不斷提升的養(yǎng)老保障水平，使得我國(guó)社?；鹗罩胶獾膲毫η八从?。其次，無論是從養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平來看,還是從老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障制度建設(shè)等方面來看,我們都尚未做好妥善的應(yīng)對(duì)之策。目前，我國(guó)養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障水平較低，也尚未形成體系健全、多層次、多元化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)格局。

制度條塊分割。由于制度分割，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等方面的原因，我國(guó)社會(huì)保障制度在待遇模式和待遇水平上呈現(xiàn)出不均等現(xiàn)象。如城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇差距明顯，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的區(qū)別，造成養(yǎng)老待遇水平的不公。加之地區(qū)發(fā)展不平衡帶來的保障差距等都在一定程度上使收入分配差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配的壓力更加繁重。

社保統(tǒng)籌層次較低。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次低、跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)困難成為制約勞動(dòng)力流動(dòng)的主要因素。我國(guó)目前較低統(tǒng)籌層次的社會(huì)保險(xiǎn)制度不僅影響著社會(huì)保險(xiǎn)制度本身的發(fā)展和完善，也不適應(yīng)當(dāng)前改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)：一是繳費(fèi)水平偏高，影響社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面；二是影響社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)劑功能的發(fā)揮，加劇地區(qū)間不平衡；三是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)。

推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障制度改革的重要舉措

“十三五”時(shí)期，我國(guó)社會(huì)保障制度仍面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、覆蓋范圍窄、統(tǒng)籌層次低、制度不完善等諸多問題。因此，社會(huì)保障制度體系有待進(jìn)一步完善，以實(shí)現(xiàn)更加公平和可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)形成有中國(guó)特色的、適度普惠型的社會(huì)主義福利社會(huì)。

大力促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的重點(diǎn)是盡快建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)并重、相互協(xié)調(diào)的發(fā)展思路，要將城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度作為一個(gè)有機(jī)整體，進(jìn)行合理、科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，以助于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有效銜接。

統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等特殊群體的社會(huì)保障問題，妥善靈活的解決他們的社會(huì)保障問題，例如：加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)民工市民化等舉措，使他們加快融入城市，享有城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。

加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

完善養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度。建立透明易懂的收付制度，加強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)與待遇水平之間的聯(lián)系，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制。合理調(diào)整個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)，改進(jìn)個(gè)人賬戶記賬利率辦法。加快推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。

實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，厘清中央與地方政府的責(zé)任，進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在全國(guó)范圍內(nèi)順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，更好地發(fā)揮要老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌調(diào)劑能力，更好地體現(xiàn)制度的公平性。

增強(qiáng)基金收支的可持續(xù)能力。豐富社會(huì)保險(xiǎn)基金收入來源渠道，拓寬社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道。積極穩(wěn)妥推進(jìn)基金的市場(chǎng)化、多元化、專業(yè)化投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。逐步提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金，健全基金監(jiān)管體制。

綜合考慮我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)和社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展要求，實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋；出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，在廣泛論證和積極宣傳的基礎(chǔ)上，逐步推行彈性退休政策。

建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立統(tǒng)籌各類人群的基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。要充分考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平、社會(huì)平均工資、物價(jià)變動(dòng)等因素的影響，盡量保證養(yǎng)老金的購(gòu)買力水平不降低。

建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。進(jìn)一步擴(kuò)充養(yǎng)老保險(xiǎn)增收范疇，積極穩(wěn)妥推進(jìn)養(yǎng)老基金市場(chǎng)化、多元化、專業(yè)化投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。加快發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善企業(yè)年金和職業(yè)年金，以稅收優(yōu)惠方式鼓勵(lì)職工參加儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，推動(dòng)建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

大力推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革

整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義。建立完善多方籌資機(jī)制，不斷提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資水平，逐步縮小與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇差距，最終在國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的框架下實(shí)現(xiàn)制度的全面整合和統(tǒng)一。

逐步提高醫(yī)保統(tǒng)籌層次。解決異地就醫(yī)問題，不僅僅在于建立結(jié)算平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保信息數(shù)據(jù)共享，還在于大力提高基本醫(yī)保統(tǒng)籌層次，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度變革，加快整合城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在新的制度安排下，如何把握好異地就醫(yī)管理與費(fèi)用結(jié)算的關(guān)系，把握好就醫(yī)地管理和參保地管理的關(guān)系，確保異地就醫(yī)工作高效順暢和平穩(wěn)安全，化解地方政府、社保部門和參保人之間的利益沖突，才是問題的關(guān)鍵。

鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)健康保險(xiǎn)。積極鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)以及個(gè)人投保的商業(yè)健康保險(xiǎn)，建立多層次醫(yī)療保障體系。在落實(shí)對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，完善個(gè)人購(gòu)買商業(yè)健康保險(xiǎn)的個(gè)人所得稅稅前扣除優(yōu)惠政策。

加快推進(jìn)社會(huì)救助和社會(huì)福利體系建設(shè)

統(tǒng)籌社會(huì)救助體系建設(shè)。整體規(guī)劃救助體系建設(shè)，推進(jìn)政策歸并與制度整合。加強(qiáng)社會(huì)救助與社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的有效銜接，形成政策合力，實(shí)行扶貧政策和低保政策有效銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保。清理規(guī)范低保捆綁項(xiàng)目，繼續(xù)完善低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整辦法，加強(qiáng)救助對(duì)象動(dòng)態(tài)管理，建立跨部門、多層次的救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，提高救助瞄準(zhǔn)率。

健全特殊群體的服務(wù)保障制度。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)，更好滿足老年人特殊的服務(wù)保障需求。健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系，重點(diǎn)圍繞留守人員的基本生活保障、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、思想情感等方面實(shí)施有效的關(guān)愛服務(wù)。健全殘疾人權(quán)益保障制度，大力營(yíng)造尊重殘疾人的良好社會(huì)氛圍，讓殘疾人平等享有各種社會(huì)權(quán)益。健全困境兒童分類保障制度，完善工作機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)政策制度創(chuàng)新和服務(wù)體系建設(shè)。

（作者單位：1，3.河南省南陽市委黨校；2.南陽市民政局）