美國公立高校問責制的實施及其啟示

韓延明+張明廣

摘要： 美國公立高校問責制的實施經(jīng)歷了兩次重要轉(zhuǎn)變，即由最初的外部問責制向內(nèi)部問責制轉(zhuǎn)變，由被動問責制向自愿問責制轉(zhuǎn)變。外部問責、內(nèi)部問責、自愿問責同時也是美國公立高校問責制實施的三個維度。威斯康星大學麥迪遜分校通過“全面問責報告”“威斯康星大學系統(tǒng)問責指示板”“大學肖像”三種方式平衡內(nèi)外部的問責壓力，成為美國公立高校實施問責制的典范。我國公立高校還沒有正式引入問責制。在我國建設“雙一流”大學的背景下，引入高等教育問責制，加強大學治理成為必然趨勢。我國公立高校未來推行問責制的努力方向，關鍵在于多元問責、集體行動、規(guī)范立法、弱化行政、信息公開等方面。

關鍵詞：大學治理；問責制；美國公立高校；“大學肖像”； 威斯康星大學

中圖分類號：G649.712

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2017）06-0075-08

收稿日期：2017- 07-28

作者簡介：韓延明（1958-），男，山東肥城人，教育學博士，中共山東省委黨史研究室巡視員，山東師范大學教育學院教授、博士生導師，主要從事高等教育學、高等學校管理研究；張明廣，山東師范大學教育學院碩士研究生。

高校問責制發(fā)軔于20世紀70年代。隨著新公共管理理論的興起，高校問責制得到不斷地完善。高校問責制的實施經(jīng)歷了兩次大的轉(zhuǎn)變：由最初的外部問責制向內(nèi)部問責制轉(zhuǎn)變，由被動問責制向自愿問責制轉(zhuǎn)變。在高校問責制發(fā)展變化過程中，美國公立高等院校走在了世界高校的前列。本文擬以威斯康星大學麥迪遜分校為例，探求美國公立高校問責制實施的經(jīng)驗教訓，以期對我國推行高校問責制提供一定的鏡鑒。

一、問責制與公立高校問責制

在現(xiàn)代漢語詞典中，問責的含義為“責任追究”。但在英文中，問責的單詞是accountability，為合成詞，詞根account的意思是解釋、理由、描述等。Accountability的釋義是有義務、有責任、可說明性等，是個名詞。漢語語境下的“問責”，無論在詞性還是字義上與英語語境下的“問責”有著很大的差異，它已經(jīng)被高度政治化，主要偏重于對機關部門或行政官員的責任追究。

歐美學者很早就對教育領域的問責制進行了研究和梳理，既有簡捷定義性的，也有從技術、倫理、管理等多方面對其進行具體闡釋的。美國加州大學伯克利分校的馬丁·特羅（Martin·Trow）教授將教育問責制定義為：教育組織按照法律和道德的要求有責任向他人匯報、解釋、證明和回答教育資源如何使用、效果如何，即誰要負責、負有何種責任、向誰負責、通過何種方法和手段以及結果如何[1]。馬丁·特羅對教育問責制的定義，強調(diào)對外部訴求的應答性，強調(diào)對資源的合理利用。然而，高校在問責的過程中屬于被動回應，缺少主動性。素有“問責制之父”之稱的北佛羅里達大學教授利昂·萊辛（Leon·Lessinger）將高校問責制歸納為經(jīng)濟問責、學校監(jiān)護問責、學校專業(yè)水平問責、大學預備問責、學生實際學業(yè)成績與資源利用關系問責五個方面[2]。概言之，即政府問責、專業(yè)問責以及市場問責。政府問責和市場問責，強調(diào)的是對國家、社會的責任；專業(yè)問責主要針對學校的教學和科研工作。美國喬治亞州立大學教育學院教授奧爾松（Arther V·0lson）和理查德松（Joe A·Richardson）認為，教育問責制是組織里的每一個成員為了某一對象，依據(jù)具體計劃做具體的事情，并按照固定的時間去表達實在績效的一種過程[3]。該定義把教育問責制概括為一種績效表達的過程。在回答外部問責壓力時，績效確實能用量化的方式說服大眾，但是教育的目的是培養(yǎng)人，績效只能作為問責的一種手段，追求績效并不是高等院校問責的目的；問責的目的是改進高校的工作，促進高校更好地發(fā)展，為國家、社會服務。英國華威大學教育學院的蘭森（S.Ranson）認為，問責界定著不同主體之間的控制關系，并且與信息相聯(lián)系，是一種追求特定目的的社會實踐，為各種特殊的關系及評估性程序所規(guī)定[4]。該觀點認為，之所以要進行問責，是因為信息的不對稱，公眾對高校的信息知之甚少，而高校在現(xiàn)代社會中發(fā)揮的作用又如此重要。正如布魯貝克所說，大學現(xiàn)在不僅是美國教育的中心，而且是美國社會生活的中心，她僅次于政府成為社會的主要服務者和社會變革的工具[5]。正因為大學在現(xiàn)代社會中具有舉足輕重的地位，所以公眾對其有著更多的關切，要求其公開信息，希望知道大學在做什么。

問責制可以理解為一個多維度的概念。從不同利益主體出發(fā)對問責制下定義，各方面的回應也不盡相同甚至相左。一些高校認為，投入大量資源和時間應付各種績效報告、績效預算和績效撥款，占用了高校太多的精力，這種問責干涉了大學自治和學術自由。可見，高等院校的問責確實存在著工具理性和價值理性的二律背反，如何協(xié)調(diào)平衡好這兩者的關系非常重要。然而，從這些定義中我們也可以看到他們的共性：一個理想的高校問責制，應該是既能夠回應外部問責壓力，又能夠促進學校的教學、科研進步，保證學術自由和大學自治，并及時向內(nèi)外部利益相關者提供公開透明的信息。

通過以上梳理和分析可以得知，所謂美國公立高校問責制，是指美國公立高校基于自身的使命與責任，對其所使用的資源、所做出的行為向大學內(nèi)外部的利益相關者（包括聯(lián)邦政府、州政府、學校、家長、學生、校友、企業(yè)、雇主等）進行必要的匯報、解釋、證明和展示，以期獲得內(nèi)外部利益相關者的信任和支持，促進大學更好地從事教學、科研以及服務社會的信息公開制度。

二、美國公立高校問責制的實施背景

受聯(lián)邦憲法的約束，美國把教育的主要責任放到了州政府而不是聯(lián)邦政府。聯(lián)邦憲法第十條修正案規(guī)定：“憲法沒有授予美國聯(lián)邦政府的權力，而又未禁止各州政府使用的權力，保留給各州政府或其公民。”二戰(zhàn)前，聯(lián)邦政府對高等教育的約束較為有限。二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府通過立法設置大量獎學金、助學金，使得退伍軍人能夠進入大學接受高等教育，資助學生減輕經(jīng)濟負擔并順利完成學業(yè)。 “科學技術發(fā)展關乎國家利益實現(xiàn)”的理念在美國有著久遠而穩(wěn)固的傳統(tǒng)，尤其是公立高校在促進國家經(jīng)濟增長和提高科技發(fā)展方面被寄予厚望[6]。因此，聯(lián)邦政府在大學研發(fā)經(jīng)費方面也不斷加大投入，對美國科技發(fā)展起著重要的導向作用。1965年，聯(lián)邦政府在新頒布的《高等教育法》中明確聯(lián)邦教育部為權威的官方認證機構，聯(lián)邦政府通過立法、分配科研經(jīng)費、投入專項資金對學生進行經(jīng)濟資助等方式實現(xiàn)了對高等教育強有力的間接影響，使聯(lián)邦政府對美國高等院校的問責具備了合法性。

州政府作為本州高等教育的主要管理機構，長期以來承擔著州立大學的經(jīng)費開支。20世紀80年代以來，隨著新公共管理理論的興起，在里根和布什兩屆政府任期內(nèi)，公共行政領域內(nèi)率先進行了改革。新公共管理理論強調(diào)政府角色轉(zhuǎn)換，強調(diào)服務、質(zhì)量和效益，強調(diào)市場作用。美國各州歡迎和鼓勵在高等教育領域中引入“仿市場機制”，許多州都通過立法、政策引導和項目支持，期望在高校范圍內(nèi)形成一個具有競爭性的市場。正如杜德斯達在《美國公立大學的未來》一書中所提及的，州政府希望在公立高等教育中創(chuàng)造市場力量，把高等教育從“免費的產(chǎn)品變成一個有一定價格的商品”，把“資助高等教育的負擔從納稅人身上轉(zhuǎn)嫁到受益最大的學生和家長身上”[7]。20世紀90年代，美國經(jīng)濟好轉(zhuǎn)，對高等教育經(jīng)費的投入加大，但90年代初爆出的斯坦福科研經(jīng)費丑聞，使得公眾對大學經(jīng)費的使用問題產(chǎn)生了比以往更大的擔憂，對公立高校加強問責的呼聲越來越高。作為對問責呼吁的回應，各州高等教育管理機構把“績效”作為主要的問責方式，績效撥款、績效報告、績效預算成為州政府對公立高校實施問責的主要手段。

21世紀以來，由于美國高校對生源的競爭加劇、招生范圍和入學標準的松散性，使得美國高等教育質(zhì)量問題明顯暴露出來。2000年，美國國家公共政策與高等教育研究中心第一次發(fā)布了“各州高等教育報告卡”，對美國各州五個方面的績效進行考核（包括入學準備、參與度、鞏固率和完成率、教育成果和回報），對高等院校問責的關注點由過去注重經(jīng)費的合理使用變?yōu)閷逃a(chǎn)出和結果的衡量。2007年，斯佩林斯委員會要求院校公布學生的學習結果。2011年，奧巴馬政府成立了專門委員會，并建議教育部協(xié)助授予兩年制學位的院校提高學生的畢業(yè)率。2016年，特朗普政府任命德沃斯（Betsy·DeVos）為新一屆政府的教育部長。德沃斯倡導擇校制度、教育券及特許學校，引入市場競爭的手段對高校進行問責。市場問責的“馬太效應”促使高校必須不斷改進自身工作，努力提高教學和科研水平，以期在高等教育市場上具備競爭力。除聯(lián)邦政府外，美國各州對公立高校問責的關注也在逐步增加，一些立法機構已經(jīng)把州撥款與學生的學習結果直接聯(lián)系起來。加利福尼亞社區(qū)學院開發(fā)了一組測量方法，用以評估社區(qū)學院的績效表現(xiàn)，包括學生的學術成就和課程完成情況（See California Community Colleges Chancellors Office， 2011）。馬里蘭州、威斯康星州、佛羅里達州等也同樣使用“進步”和“效果”作為評估公立高校績效行為的指標。

上述舉措，引發(fā)了公立高校對什么樣的問責指標可以提高績效的討論，而所有這些與聯(lián)邦政府和慈善機構要求提高畢業(yè)生的數(shù)量和質(zhì)量不謀而合。高校面臨著在提高畢業(yè)率、為結果負責和回報教育投資等方面的問責壓力。許多方案在如何有效地測量和分析高校的績效方面提出了具體的實施意見，其中就包括美國公立高校本科教育自愿問責系統(tǒng)（Public Universities and Colleges Voluntary System of Accountability for Undergraduate Education，VSA）和美國公立社區(qū)學院自愿問責框架（the Voluntary Framework of Accountability，VFA）。由此可見，美國公立高校問責制經(jīng)歷了從一開始注重經(jīng)費使用的“外部問責”，到注重教育質(zhì)量的“內(nèi)部問責”，再到注重民主參與的“自愿問責”三個實施發(fā)展階段。

三、美國公立高校問責制的實施維度

美國紐約州立大學教授約瑟夫·博克指出，“問責就像是一枚魔戒，不同的人看到它不同的幻象”[8]。馬丁·特羅將問責維度劃分為內(nèi)部問責、外部問責、法律問責和學術問責。美國斯坦福大學的達林·哈曼德（D.Hammond）將問責制分為政治問責、法律問責、官僚問責、專業(yè)問責、市場問責。美國堪薩斯大學公共管理系教授羅姆澤克（B.Romzek）根據(jù)自治程度的不同，將問責制分為分層問責、法律問責、專業(yè)問責、政治問責。我們認為，從問責實施的主客體出發(fā)，問責可以分為外部問責和內(nèi)部問責兩個維度；自愿問責作為一種新的問責形態(tài)，其問責的主體是高等院校認可的專業(yè)的、正式授權的權威機構，問責的客體是教學、科研、師生質(zhì)量等內(nèi)部指標，因此可以作為問責制實施的第三個維度。

從問責主客體出發(fā)，可以非常容易地區(qū)分外部問責和內(nèi)部問責。外部問責的主體是外部利益相關者（包括各級政府、州高等教育管理機構、政策制定者、企業(yè)家等），問責的客體是指公立高等院校。外部問責的范圍基本上局限于高校經(jīng)費、財務以及院校行政官員等方面。外部問責的方式包括財務審計、績效報告、績效撥款、績效預算等。外部問責的效果是為了限制權力腐敗（包括欺詐行為、操縱行為、瀆職行為以及其他），增強公眾對公立高校的信心并為后續(xù)支持提供依據(jù)。然而，外部問責是一把雙刃劍，它雖然在社會中產(chǎn)生一定的良好影響，但外部人士問責卻相對削弱了院校的自主權。

大學之所以能夠綿延賡續(xù)千余年而成為功能多元的“社會服務站”，正是因為其學術功能構成了其存在的價值基礎[9]。鑒于外部問責的非專業(yè)性和非學術性，公立高校問責還需要專業(yè)人員用專業(yè)的方式對學校的教學、科研及其他一些學術活動進行評估。內(nèi)部問責制的主體，應該包括董事會、校長、學術委員會、教授會以及各種專業(yè)性的評估和認證機構等；內(nèi)部問責的客體，應該包括教師、學生、后勤人員及其他教育工作者等；內(nèi)部問責的范圍，包括師生的質(zhì)量、教學科研的質(zhì)量、學校各機構運行的效率和質(zhì)量等方面；內(nèi)部問責的方式，可以有評估、認證、學生審計、標準化測試等；對于內(nèi)部問責的效果，內(nèi)部問責是一種基于“資源+聲望”的思維模式，通過對學術資源的嚴格控制與把關，提高辦學質(zhì)量和辦學效益，吸引更多優(yōu)質(zhì)師生來校工作與學習，從而提高高校的教學水平和學術標準，獲得更多的社會認可和資源投入。

不少高校認為，外部問責干擾了大學自治，高校投入大量的時間和資源去滿足各種績效考核，是一種浪費；而內(nèi)部問責作為一種專業(yè)性的問責，各個高校的問責項目各不相同，不利于高校之間進行比較，缺乏公開性和透明性。鑒于此，2007年，由美國州立大學協(xié)會（AASCU）和美國公立與贈地大學協(xié)會（APLU）兩個非營利性的組織發(fā)起了自愿問責。該運動來自七十個公立高校超過八十多位高校領導參與研發(fā)“美國公立大學自愿問責系統(tǒng)”（VSA）。其中，“大學肖像”是該系統(tǒng)的重要組成部分。該項目要求四年制公立本科大學承擔更大的責任，為學生、家長及其他利益相關者提供更多可進入、可比較、更透明的高校信息。“大學肖像”通過高校網(wǎng)站給學生、家長、決策者和其他利益相關者提供所需的信息，展示其透明性，說明其履行的責任，以重拾公眾對大學的信任。

四、威斯康星大學問責制的實施經(jīng)驗

威斯康星大學麥迪遜分校每年都會發(fā)布多種問責報告。這些報告有的是基于法律的要求，有的是基于認證的需求，有的是基于高校自身改進和同行比較的訴求。威斯康星大學主要采取了三種問責方式來回應內(nèi)外部的問責壓力，其分別是威斯康星大學麥迪遜分校“全面問責報告”（Full Accountability Report）、“威斯康星大學系統(tǒng)問責指示板”（UW System Accountability Dashboard）、威斯康星大學麥迪遜分校“大學肖像”（College Portrait）。

（一）全面問責報告

威斯康星大學麥迪遜分校在每年七、八月份發(fā)布一份全面問責報告，涉及多方面的內(nèi)容。該報告是基于法律的要求，對于學校來說具有強制性和約束力，在問責的維度上屬于外部問責。它包括八個專題，分別是：績效考核、財務報告、入學和費用支出、本科教育、研究生和專業(yè)教育、教師隊伍、經(jīng)濟發(fā)展、協(xié)同合作。其中，績效考核涉及七個方面，包括畢業(yè)生人數(shù)、持續(xù)注冊在校生比例、獲取學位平均需要的時間及其學分、學生畢業(yè)率、授予前沿領域及高需求專業(yè)的學位數(shù)量、畢業(yè)生的就業(yè)安置情況以及未來十年本科畢業(yè)生留在本州發(fā)展的人數(shù)統(tǒng)計。財務報告包括獨立的審計報告、威斯康星大學系統(tǒng)的財務報表、威斯康星大學基金會的財務報表三個部分。在最受學生和家長關注的入學和費用方面，威斯康星大學麥迪遜分校被《吉普林個人理財》（Kiplingers Personal Finance）雜志評為最具價值的公立大學第八位。該雜志根據(jù)多項標準去評估高校質(zhì)量。在費用支出方面，麥迪遜分校以低定價、多元的經(jīng)濟資助和較低的債務（主要指學生畢業(yè)后償還的貸款）連續(xù)三年在該排行榜中名列前十。在本科生教育方面，主要報告了必修課程、各類專業(yè)及受歡迎的專業(yè)、學生對校體驗的滿意度、拉近少數(shù)民族學生的成績差距（少數(shù)民族學生主要指非裔、印第安土著、西語裔、亞裔等美國人）、取得實習或工作的經(jīng)驗、本科生畢業(yè)后的成就包括各種專業(yè)職業(yè)證書以及通過研究生入學考試（GRE）、醫(yī)學院入學考試（MCAT）等。在研究生及專業(yè)教育方面，威斯康星大學作為公立研究型大學，2014～2015年授予2 134個碩士學位、855個研究博士學位、651個專業(yè)臨床醫(yī)學博士學位。威斯康星大學麥迪遜分校的研究生和專業(yè)項目招收的學生來自世界各地。

威斯康星出臺了多項激勵措施，旨在使接受威斯康星教育價值理念的優(yōu)秀人才留在威斯康星州，為該州服務。在師資方面，教師的教學任務以及師資的聘任與流失是報告的重點。教師的教學任務，主要指教師教授課程的數(shù)量以及一對一輔導學生的數(shù)量。教學任務的輕重影響著學校的教學質(zhì)量和科研水平，因此對其進行分析報告非常必要。基于學校良好的聲譽，麥迪遜分校每年都會向全球優(yōu)秀人才發(fā)出邀請，大約百分之七十的受邀者愿意到該校任教。但由于在薪酬方面不具備競爭力，威斯康星大學也存在著師資的流失問題。該報告的另一個重點是學校對經(jīng)濟發(fā)展方面的貢獻。在2015財年，麥迪遜分校通過科研經(jīng)費、教學活動經(jīng)費以及學生資助等為該州帶來了7.3億美元的收入。此外，該校通過校友研究基金會（WARF）向美國專利局申請專利，2014年科研專利給麥迪遜分校帶來了4 340萬美元的收入。但這些資金并不是自由支配的，而是專項使用在科研設備設施上，以方便師生和科研人員研究使用。在創(chuàng)造就業(yè)崗位、為企業(yè)提供咨詢服務等方面，該校也發(fā)揮了積極作用，成立了旨在促進技術轉(zhuǎn)移和新公司創(chuàng)業(yè)的大學科研園區(qū)。該園區(qū)目前有126家公司，超過3 800名員工，每年的工資支出超過2.6億美元。麥迪遜分校還通過使用研究經(jīng)費購買該州的產(chǎn)品和服務，2015年的訂單采購支出超過1.29億美元，其中2 250萬美元的采購訂單交給了本州供應商。為擴大影響力，麥迪遜分校還和其他八所高校開展合作學位項目，積極同教育部門、企業(yè)、社區(qū)組織及政府機構開展合作，服務社會。

（二）威斯康星大學系統(tǒng)問責指示板（UW System Accountability Dashboard）

威斯康星大學系統(tǒng)問責指示板由“問責主題”（Dashboard Topics）和“問責領域”（Accountability Areas）兩大板塊組成。“問責主題”展示的信息是威斯康星大學系統(tǒng)優(yōu)先實施的評估項目，而“問責領域”則是根據(jù)2015年威斯康星法案的第55條進行劃分的。指示板里的信息通過交互式的圖表形式呈現(xiàn)出來，向公眾提供清晰的數(shù)據(jù)和事實（詳見表1和表2）。

（三）威斯康星大學麥迪遜分校“大學肖像”

“大學肖像”是美國州立大學協(xié)會（AASCU）和美國公立與贈地大學協(xié)會（APLU）兩大協(xié)會共同研發(fā)的一個通用的網(wǎng)絡報告模板。其設計的出發(fā)點和目的在于為學生、家長及其他利益相關者提供更多可進入、可比較、更透明的高校信息。“大學肖像”與前文中提到的兩種問責方式不同，“大學肖像”能夠與加入自愿問責系統(tǒng)的高校進行同行比較，從而為決策者、政府官員、學生家長以及其他利益相關者提供直接的數(shù)據(jù)和事實，幫助其作出自己的判斷和選擇。

“大學肖像”模板分為“學生與家庭消費者信息”、“學生經(jīng)歷與體會”和“學生學習結果”三個模塊。其中的固定主題包括“學生特征”、“本科生錄取情況”、“費用與財政資助”、“學生經(jīng)歷”、“學生學習結果”等9個主題（各個主題的作用和具體內(nèi)容詳見表3）。此外，部分公立高校還根據(jù)學校的實際情況添加其他主題，如威斯康星大學麥迪遜分校增加了“威斯康星體驗”主題，目的在于展示該校引以為傲的“威斯康星思想”，把“威斯康星思想”注入到學生的學習生活中，促進社會進步，參與社會服務。

五、對我國公立高校推行問責制的思考與建議

目前，我國公立高校雖然還沒有正式引入問責制，但隨著我國公立高校法人地位的確立，加強大學治理，引入高等教育問責制勢在必行。這也是建設我國“雙一流”大學的題中應有之義。美國在高等教育領域引入問責制已有50余載，期間雖然質(zhì)疑和批評的聲音不斷，但是，以威斯康星大學為代表的美國公立高校不斷改進和完善這一制度，問責制在美國高等教育領域已漸趨成熟。借鑒美國經(jīng)驗，本文嘗試對未來我國公立高校推行問責制提出以下五點建議。

（一）多元化問責，維護高等教育多樣性

美國作為一個移民國家，多元民族構成了多元文化。讓這些持有不同文化的群體在美國社會中共生共存，只能依靠多樣化的高等教育，使其成為美國公民。正如馬丁·特羅所言：“在現(xiàn)代社會中，高等教育政策的一個核心問題是如何維持院校的多樣性。”[10]通過對美國公立高校問責制進行研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，問責制被引入美國高等教育雖然已半個多世紀，但是，無論從其定義、內(nèi)容，還是從其分類方式上，學術界對于問責制都是見仁見智，觀點不一。單從針對公立高校的自愿問責出發(fā)，公立四年制本科院校和社區(qū)學院所實施的問責手段也各不相同，公立四年制本科院校采用的是“大學肖像”，而兩年制社區(qū)學院采用的是“大學概覽”。

作為公立旗艦型研究大學，威斯康星大學麥迪遜分校采用了“全面問責報告”、“大學肖像”、“威斯康星大學系統(tǒng)問責指示板”三種方式回應問責壓力。這三種問責方式的側(cè)重點各不相同，能夠滿足不同利益相關者對高校信息的需求。因此，在我國公立院校推行問責制，也應該鼓勵多元問責，不能“一刀切”“齊步走”，要鼓勵高校充分發(fā)揮主觀能動性，自愿發(fā)布問責報告，轉(zhuǎn)變問責思路，由被動回應變?yōu)橹鲃討獙Α?/p>

（二）推行高校聯(lián)盟，強調(diào)高校集體行動

從美國公立高校問責制的實施效果上看，多數(shù)公立高校的集體行動遠比單個院校更具影響力。以VSA（美國公立大學自愿問責系統(tǒng)）為例，加入該系統(tǒng)的公立高校占據(jù)了AASCU（美國州立大學協(xié)會）和APLU（美國公立與贈地大學協(xié)會）兩大協(xié)會63%的學校，分別占AASCU學校數(shù)量的69%，占APLU學校數(shù)量的58%。更直觀地說，VSA成員代表了52%的四年制公立院校以及覆蓋了人數(shù)超過66%的美國公立大學本科在校生。基于協(xié)議中透明、公益的共同承諾，該成員使用通用的網(wǎng)絡問責報告工具（“大學肖像”），為本地區(qū)認證提供學生成就和院校進步的信息，高等教育認證委員會把“大學肖像”視為重要的認證指南。

通過“大學肖像”提供的可比較的信息，能夠使各個高校共同、自愿地回應來自政府官員的關切，幫助政策制定者、學生家長及公眾作出清晰的判斷。美國人對于協(xié)會有著十分的酷愛，美國高等教育協(xié)會組織不像市場力量那樣你爭我奪、弱肉強食，也不像政府力量那樣宏觀集中、強力調(diào)控，但它卻遍布高等教育的各個角落，發(fā)揮著獨特的作用[11]。在我國，協(xié)會文化或者說聯(lián)盟文化比較薄弱，即使存在某些高校聯(lián)盟，也是松散的，缺乏嚴密的組織性。聯(lián)盟意味著代表集體發(fā)聲，能夠維護集體的利益。因此，在我國高校中推行高校聯(lián)盟，培育聯(lián)盟文化，對于以后實施問責制具有重要意義。

（三）規(guī)范立法，發(fā)揮政策法規(guī)的問責導向作用

美國聯(lián)邦憲法第十條修正案規(guī)定：“憲法沒有授予美國聯(lián)邦政府的權力，而又未禁止各州政府使用的權力，保留給各州政府或其公民。”高等教育的管理權下放到各州，各州通過立法強化對高等教育的管理，規(guī)定轄區(qū)內(nèi)各高校定期發(fā)布問責報告。威斯康大學麥迪遜分校每年7、8月份發(fā)布的問責報告，正是基于該州法律的要求。該報告問責內(nèi)容涉及多個方面，成為該校回應內(nèi)外部問責壓力的主要方式之一。除了立法外，美國各屆政府也通過總統(tǒng)的行政力量對高等教育進行干預。為了實現(xiàn)2025年為美國培養(yǎng)500萬大學生的計劃，奧巴馬政府承諾為社區(qū)學院提供120億美元的經(jīng)費補助，但是獲取補助款需接受聯(lián)邦教育部的審查和監(jiān)控。

近年來，雖然我國關于高等教育的立法工作不斷完善，但相關法律制定之后束之高閣，沒有真正落到實處，缺乏約束力和懲戒力，對高等教育發(fā)展的指導作用略顯微弱。早在2010年，教育部就公布了《高等學校信息公開辦法》，但由于缺乏配套的問責機制，各個高校在信息公開上仍然遮遮掩掩、文過飾非。因此，要切實做好調(diào)研，規(guī)范立法，維護法律權威和尊嚴，使政策法規(guī)落地生根，產(chǎn)生實效。

（四）弱化行政權力，強化行政服務

學者們在對美國公立高校問責制研究中，通常將內(nèi)部問責視為一種專業(yè)問責，因為內(nèi)部問責是由學校專業(yè)人員控制實施，主要針對的是教師和學生；內(nèi)部問責的目的主要是為了改進學校內(nèi)部教育質(zhì)量和機構效率，使行政團隊更好地為以教授為代表的學術團隊服務。正如前美國社會學會主席劉易斯·科塞所說：“大學的行政官員必須站在輔助立場上服務于組成大學的大學學者和科學家團體的需要，適應他們的各種怪癖。如果允許相反的關系發(fā)揮作用，其不可避免的結果就是浪費和失敗”[12]。

在我國，高校內(nèi)部存在著行政權力和學術權力兩種力量。金字塔式的科層管理結構，造成了行政權力強勢、學術權力弱勢的局面，行政權力抑制學術權力、行政力量干預學術事務的事情時有發(fā)生。教授作為一所高校的聲望所在，如果在學術事務上沒有足夠的自由和發(fā)言權，那就很難充分發(fā)揮其應有的作用。新公共管理理論強調(diào)學校行政人員角色轉(zhuǎn)換，強調(diào)服務、質(zhì)量和效益。今后，隨著院系自主權的加大，學術事務的權力交給院系專家學者，行政人員“官本位”的思想在高校將失去市場。讓學者專心于學術事務，弱化行政權力，樹立服務意識，才能使高校內(nèi)部問責成為專業(yè)問責而不是行政錯位的問責。

（五）公開透明高校信息，完善校務公開制度

一種觀點認為，之所以要進行問責，源于問責雙方信息的不對稱。由于信息的不對稱，使得問責主體要求問責對象進行解釋、報告其約定內(nèi)容，承擔起應盡的責任。美國各州要求各高校每年發(fā)布問責報告以及VSA要求其會員為公眾提供公開透明的信息，都可以用信息不對稱的視角進行解釋。高校作為一個典型的利益相關者組織，其利益相關者是多元的。信息不對稱、信息溝通不暢都會引起利益相關者對高校的不信任。要重拾公眾對公立院校的信任，必須使信息溝通順暢。

2010年，教育部公布的《高等學校信息公開辦法》涉及辦學、招生、獎助學金、財務管理、教學科研等多方面，但是落實的成效并不令人滿意。在最關鍵的財務信息方面，許多高校要么沒有顯示，要么沒有更新，要么鏈接失效。信息溝通不順暢，加之近年來學者品行不端現(xiàn)象、學術腐敗事件的曝光，加劇了公眾對大學的不信任。高校信息公開不僅要在實體上公開、透明、全面，而且在程序上也要合規(guī)、合法、合理，這樣才能真正使高校信息公開成為一種堅持不懈的制度。

參考文獻

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