無利害關系舉報人行政復議資格的探討

錢榮麓

無利害關系舉報人行政復議資格的探討

錢榮麓

近年來，筆者代理了多起無利害關系舉報人因舉報而引起的具體行政行為提起復議的案件。在案件辦理過程中，對行政復議申請人資格的認定成為原、被告爭論的焦點，及司法機關認定事實的基礎。從行政復議制度建立以來，申請人資格也成為理論和實務界分歧爭論的焦點。而就筆者所代理的無利害關系人舉報人行政復議案件中，舉報人與舉報事項的處理結果沒有法律上的利害關系，與舉報人不存在行政法意義上的權利義務關系。這一類案件的頻繁發生及處理成為我們探討這一類舉報人與舉報事項隱射的行政行為之間“利害關系”認定的必要。

我國現行法律法規中對行政復議申請人資格的規定

我國《行政復議法》籠統在規定了，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請。對申請人的資格只范范在規定了主觀的要素，即“認為”行政機關的行政行為侵犯了其合法權益就能提起行政復議。同時，根據《行政復議法實施條例》規定，申請人與具體行政行為有利害關系是行政復議申請受理的條件之一。

未受舉報事項侵害的舉報人是否有資格提起行政復議

筆者代理過這樣一起案件，張某發現某企業違法占地，向國土部門舉報，由于舉報人的舉報，國土部門對某企業進行調查，并作出了處罰決定。如果舉報人對處罰結果不服，可否提起行政復議？這種未受舉報事項侵害的舉報人（以下簡稱舉報人）與行政機關的處罰決定之間是否存在法律上的利害關系？對該類人的利害關系眾說紛紜，有人認為，舉報人與違法行為無利害關系，無權對處理結果申請行政復議。另有人認為，舉報人對舉報案件的處理結果享有天然的監督權，有權申請復議。

從對“利害關系”分析來認定復議資格

筆者認為，行政法意義上的“利害關系”是指“具體行政行為的實施產生的行政權利與公民、法人或者其它組織自身的權利義務之間存在引起和被引起的關系。”或者可以理解為由于具體行政行為的實施，對公民、法人或者其它組織的實體權利義務引起了有利或不利的實際影響。因此，我們是否可以這樣理解，在對“利害關系”的認識中，繞不開對行政相對人、具體行政行為、權利義務、具體行政行為與權利義務之間存在因果關系等四個構成要件的認知。

首先，何謂行政相對人？行政相對人是指行政管理法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，即行政主體的行政行為影響其權益的個人或組織。行政主體的行政行為對相對人權益的影響有時是直接的，有時影響可能是間接的。因此，從行政相對人以與行政主體行政行為的關系為標準來看，可以分為直接相對人和間接相對人。對于直接相對人而言，是行政主體行政行為的直接對象，其權益受到行政行為的直接影響。而對于間接行政相對人，是行政主體行政行為的間接對象，其權益受到行政行為的間接影響，其實體權利義務是否會受到具體行政行為的影響需要結合具體案情來界定。

其次，具體行政行為。具體行政行為是指行政主體作出的有關公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。是針對特定對象特定事項的處理的行政職權行為。這一具體行政行為必須是現實客觀存在的，能夠外化的，可訴的。

再次，權利義務。何謂行政法上的權利義務？行政法上的權利是指行政相對人享有的行政服務利益，或者是依法從事特定行為的資格。義務是指相對人依法應當接受行政管理從事特定行為的責任。“利害關系”的認定就是是否對相對人實體權利義務受到影響的認定。根據《中華人民共和國行政復議法》第九條的規定，申請人主觀上“認為”其權利義務受到影響即可提起行政復議，這種提起的僅僅是行政復議程序意義上的請求權，并不等于實體上就具備了復議申請人的資格，最終是否具備申請資格，還要有一個客觀事實的審查，就是其權利義務是否受到影響。

最后，具體行政行為與權利義務之間存在引起和被引起的因果關系。如果存在“利害關系”，必然在權利義務與具體行政行為之間存在法律上的因果關系。這種因果關系是內在的和直接的，這種內在客觀存在的聯系的審查是行政復議機關受理處理復議案件的重中之重。我國《行政復議法》第六條列舉十項行政復議受案范圍，但是，這十項受理范圍均未將本文討論的無利害關系舉報人的舉報行為列入其中。筆者認為，無利害舉報人與處罰結果之間沒有形成直接的引起和被引起的關系，不具有提起行政復議的申請人資格。

無利害關系舉報人與其他相關法律關系的認定

（一）舉報與“答復行為”之間的法律關系

舉報人無論是否受舉報事項侵害，其通過向行政機關舉報違法事項，行政機關基于舉報向舉報人作出處理舉報事項結果的答復，是基于公民的憲政批評建議權，是一項程序性權利。當舉報人與舉報事項沒有法律上的利害關系時，對行政機關的不作答復或不予受理等程序性行為提起行政復議，我們認為該舉報人具備行政復議申請人資格。但只要行政機關接收并處理了公民提出的建議，公民建議權均獲實現，公民對處理結果是否滿意，均不具備對答復行為提起行政復議的資格。

（二）舉報與“處理結果”之間的法律關系。

無利害關系舉報人的舉報行為，引起行政機關對舉報事項的調查，發現確實存在違法行為的，依法作出行政處理或行政處罰，這是一種依職權行政行為典型的表現，而不是依申請的行政行為。行政處理或行政處罰等行政行為的產生，只是基于違法事實的存在，舉報人的舉報只是行政處理或處罰發生的起因，不管是否舉報違法行為事實存在的即是違法，并不因舉報而違法。因此舉報人在行政處罰或處理程序中既不享有實體權利，也不對處罰結果承擔實體義務。行政機關如何處理舉報事項對舉報人的實體權利義務并不產生實際影響。舉報人與行政機關的處理結果不存在法律上的利害關系。在上述過程中，舉報人僅僅是處理結果的引起者，無權參與到行政處罰或處理法律關系中來，不能對處理結果的合法性、正當性產生復議權利。因此，舉報人如果對答復的具體內容本身不服，行政復議不應當成為其救濟的途徑，不具備復議的資格。

綜上所述，舉報人是否具備行政復議申請人的資格，審查的唯一焦點是要看其是否與具體行政行為之間存在行政法上的利害關系。如果存在利害關系，則當然具有復議資格；如果不存在利害關系，那么這類無利害關系舉報人僅對行政機關的程序性行為具備提起復議的資格，而無權對實體行政行為內容提起行政復議。

本文對無利害關系舉報人是否具備行政復議申請人資格的問題粗淺探究，拋磚引玉，管中窺豹，希望對實務中處理類似問題提供可借鑒的思路。

（作者單位：浙江陽明律師事務所）