特朗普政府的能源與氣候政策及其影響*

李 巍 宋亦明

特朗普政府的能源與氣候政策及其影響*

李 巍 宋亦明

特朗普就任美國總統后，基于“美國優先”的原則對美國的能源與氣候政策進行了“全面且大幅度”的調整，其內容包括：振興傳統化石能源與核能行業、加速實現“能源獨立”并擴大能源出口、降低對新能源的支持力度、打破美國能源和經濟發展的氣候規制約束。特朗普政府調整能源與氣候政策的主要動因包括三個方面：特朗普及其執政團隊在思想理念上懷疑氣候變化的真實性，并且在利益上與化石能源企業關系緊密；力求促進能源產業工人就業并降低能源使用成本；致力于打造美國的國際“能源優勢”。特朗普政府的能源與氣候政策將對國際能源格局和氣候治理產生深遠的影響：美國加快成為全球能源體系中的重要戰略棋手；世界能源市場在中短期內供過于求，能源投資赤字擴大，全球氣候治理全面倒退，國際能源與氣候政治更為復雜；中美能源貿易合作將取得進展，構成中美經濟合作的新支柱，但氣候治理合作卻會陷入困境。

特朗普政府 能源與氣候政策 能源與氣候治理 中美能源合作

特朗普于2017年初就任美國總統之后，實施了一系列重大政策行動，旨在全面調整政策方向并逐一兌現其競選承諾。特朗普政府高呼“美國優先”的口號，奉行以“加強經濟建設和促進就業”為內核的內外政策，先后采取了諸如退出“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)、頒布針對部分國家的移民和旅行禁令、嘗試廢除《奧巴馬醫改法案》(Obamacare)以及出臺大規模減稅計劃等重要行動。*李巍、張玉環：“‘特朗普經濟學’與中美經貿關系”，《現代國際關系》，2017年第2期，第8頁。而在能源與氣候領域，特朗普政府也動作不斷，迅速編織了一張“以‘美國優先能源計劃’為核心，以總統行政命令和備忘錄為重要支撐，具體包括能源部、內政部和環境保護署相關法規、政策、規章和指導”的政策網。*特朗普就任總統后迅速頒布了綱領性的《美國優先能源計劃》(An American First Energy Plan)，先后發布了8份涉及能源與氣候議題的行政命令或行政備忘錄，特朗普與副總統彭斯(Pence)在不同時間和不同場合的10場演講和評論也不同程度地梳理闡釋了美國現行的能源與氣候政策。除此之外，美國能源部、內政部和環境保護署各自頒布并執行了至少295項更具技術性的政策、法規、規章和指導。分別詳見白宮以及上述三個部門的網站。特朗普對美國能源和氣候變化政策的一系列調整將給國際能源格局和全球氣候治理帶來深遠影響。

一、特朗普政府的能源與氣候政策

特朗普強調“美國優先”，其經濟政策的制定與實施具有明顯的“國內導向”，缺少以往美國所具有的“全球視野”和“國際關懷”。這種“內向性”在能源和氣候領域更為凸顯。在特朗普執政不到一年的時間里，美國的能源產業政策、能源貿易政策、氣候應對政策均出現了明顯區別于奧巴馬時期的變化：重振傳統化石能源與核能行業；強化“能源獨立”、擴大能源出口；降低對新能源的支持力度；革除全球氣候協定對美國能源和經濟的束縛。未來，特朗普政府還將沿襲這一政策方向，出臺更多更具操作性和技術性的能源與氣候政策。

第一，以復興化石能源與核能為核心的國內能源產業政策。特朗普就任總統后立即放寬了對煤炭開采與使用的限制，果斷結束了奧巴馬“對煤炭的戰爭”。*奧巴馬執政期間對煤炭開采、煤電使用以及聯邦政府的煤礦土地租賃施加了空前嚴格甚至極為苛刻的限制，其頒布“清潔電力計劃”(Clean PowerPlan)并批準《巴黎協定》(Paris Accord)對煤炭產業的沖擊尤為顯著，直到2016年末奧巴馬仍在任期末期嘗試頒布新的煤炭限制措施。參見：Andrew Follett, “Obama Adds Last Minute Anti-Coal Regs Before Trump Takes Office”， http://dailycaller.com/2016/12/19/obama-adds-last-minute-anti-coal-regs-before-trump-takes-office/(上網時間：2017年10月28日)特朗普入主白宮當天就公布了“美國優先能源計劃”，提出要大力發展清潔煤技術，振興美國煤炭產業的宏偉規劃。*“An America First Energy Plan”，https://www.whitehouse.gov/america-first-energy. (上網時間：2017年10月22日)特朗普還要求環境保護署重新審查奧巴馬時期的《清潔電力計劃》并盡快停止實施該計劃，同時內政部也被要求撤回先前頒布的旨在限制聯邦政府土地上煤礦租賃的部長令。在特朗普的授權下，環境保護署署長斯科特·普魯伊特(Scott Pruitt)停止實施“清潔電力計劃”，美國能源部、司法部等機構也紛紛采取相應的措施“解開了煤炭行業發展的枷鎖”。特朗普的行動很快取得了成效，美國在2017年前六個月的煤炭產量止跌回升，產量比去年同期增長了近15%。*參見美國能源信息署發布的“美國煤炭產量季度數據”，https://www.eia.gov/coal/production/quarterly/pdf/t1p01p1.pdf. (上網時間：2017年10月22日)特朗普政府所實施的以“審查”和“撤回”為核心的煤炭產業政策徹底打破了奧巴馬政府所施加的限制，美國的煤炭行業“死而復生，欣欣向榮”。

在石油和天然氣領域，特朗普政府不斷放松監管、推動油氣管網建設，并出臺了旨在擴大近海油氣產能的新政策。特朗普要求審查和廢除對石油和天然氣開采的“不合理限制規制”，重新審查奧巴馬時期頒布的涉及石油和天然氣行業的所有法律法規。特朗普于就職第四天一連簽署了三份行政備忘錄，不僅為“拱心石”和達科他輸油管線建設開了綠燈，還要求盡快大規模地修繕和擴建美國的油氣管道網絡。特朗普還大力鼓勵近海油氣開發，重新放開了一度被奧巴馬禁止開發的占美國近海總面積94%的近海油氣產區，并要求有計劃地開發楚科奇海等海域的油氣資源。*“Presidential Executive Order Implementing an America-First Offshore Energy Strategy”， https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/04/28/presidential-executive-order-implementing-america-first-offshore-energy(上網時間：2017年10月28日)特朗普政府一方面放松了對油氣開發的監管，另一方面大力推動管網建設和油氣開采，石油和天然氣開發迎來了多重利好。

除了煤炭和油氣，特朗普還掀起了一輪新的核能開發與使用浪潮。奧巴馬執政期間致力于提高清潔能源對化石能源的替代率，特別是提升核能在美國一次能源結構中的比重。但在日本福島核電站事故的影響下，奧巴馬的核能產業政策又趨于保守。相比之下，特朗普政府的核能產業政策則更加積極而大膽，除了審查并解禁奧巴馬時期對核能開發的部分限制措施外，還高調公布了促進美國核能發展的新計劃。該計劃要求重新評估美國現行的核能政策，同時強調要大規模開發核能并使用核電。*“Remarks by President Trump at the Unleashing American Energy Event”， https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/29/remarks-president-trump-unleashing-american-energy-event. (上網時間：2017年11月4日)此外，美國能源部還提出了向核電廠提供大規模補貼的計劃，該計劃向核能產業提供的補貼之高“令美國電力行業極為震驚”，一旦最終實施將極大刺激美國核核電的開發與使用。顯然，特朗普卸下了政策界擔憂核能安全性的觀念包袱、破除了限制核電站建設的審批障礙、提出了大規模核電補貼計劃，進而刺激了美國核能的發展。

總之，特朗普就任總統后對美國能源產業政策進行了一系列大幅調整，不僅極力支持煤炭、石油和天然氣的開發，強力推動化石能源復興，而且扭轉了奧巴馬政府對核能開發的保守態度。由此，美國正在大幅從正在隱約出現的“新能源時代”重新退回到“傳統能源時代”。

第二，以加強能源獨立、鼓勵能源出口為核心的國際能源貿易政策。除了調整國內產業政策外，特朗普政府還對國際能源貿易政策進行了強化或改變，并且清晰地呈現兩種導向。一是遵循美國原有國際能源政策的慣性，進一步強化“能源獨立”政策，分散其石油進口市場，以保障美國的能源使用安全。能源的自給自足不僅被視為美國國家安全的重要保障，還被認為是其國際霸權的重要根基。*羅伯特·基歐漢：《霸權之后：世界政治經濟中的合作與紛爭》，上海人民出版社，2012年，第31頁。能源自給率被視作能源安全的重要指標：美國在2016年的煤炭產量足以滿足本國消費需求；天然氣的自給率超過了96%，其余部分通過管道或液化天然氣船從加拿大、墨西哥以及挪威等國進口；石油的自給率相對較低，為62%。*BP Global, “BP Statistical Review of World Energy”, https://www.bp.com/content/dam/bp/en/corporate/pdf/energy-economics/statistical-review-2017/bp-statistical-review-of-world-energy-2017-full-report.pdf. (上網時間：2017年11月4日)(見表1。)顯然石油仍舊是美國能源安全的薄弱環節，美國雖然可能在2026年成為“能源凈出口國”，但仍會在2040年之后保持“石油凈進口國”的地位。*“Annual Energy Outlook 2017 with Projections to 2050”, https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/0383(2017).pdf.(上網時間：2017年11月4日)對此，特朗普與之前的歷任總統一樣，尤為強調加強美國的能源安全，將保障能源安全作為美國能源政策的三大目標之一。除了擴大自身石油產量外，特朗普政府還繼續鼓勵擴大從加拿大、墨西哥等美洲國家的石油進口量，進一步降低對中東地區石油的依賴。*戴維·布萊克蒙(David Blackmon)認為特朗普在“能源周”的講話和行動體現了其四種政策方向：一是充分利用美國豐富的資源；二是加強能源出口；三是更加依賴西半球的能源進口，降低對中東的依賴；四是基于上述三個方面加強美國在對外經濟政策中的談判地位。詳見David Blackmon, “Is the U.S. Close To Achieving ‘Energy Dominance’?” http://oilprice.com/Energy/Energy-General/Is-The-US-Close-To-Achieving-Energy-Dominance.html. (上網時間：2017年11月6日)

表1 2016年美國三大化石能源自給率

資料來源：“BP Statistical Review of World Energy”.

二是著力推動美國能源出口。美國在歷史上長期作為第一大能源進口國，對能源出口施加嚴苛的限制與管控，然而特朗普政府正歷史性地改變這一局面。一方面，特朗普簽署了多項行政命令，要求大力推動美國的能源基礎設施建設，特別是盡快興建、擴建和升級現有的油氣管網和液化天然氣出口平臺，并且為相關基礎設施的建設劃設“能源走廊”。截至目前，特朗普已批準了修筑向墨西哥出口汽油的管道，能源部也批準了兩個液化天然氣出口平臺建設，并宣稱還將批準更多的液化天然氣出口平臺和汽油出口管道建設申請。*“Remarks by President Trump at the Unleashing American Energy Event”.可見，特朗普政府重視能源基礎設施建設，積極為擴大美國能源出口做好硬件上的準備。另一方面，特朗普還在與多國領導人會晤過程中著重商討了擴大美國能源出口的相關事宜，并且達成了一系列能源合作協議。2017年4月，特朗普與中國國家主席習近平重點探討了擴大美國液化天然氣對華出口等能源議題，會晤結束后中方提出了包括擴大美國天然氣進口在內的“百日行動計劃”。此后中美天然氣合作大幅升溫，美國商務部給予中國與其他非自貿協定簽署國一致的天然氣出口待遇；中石油與美國天然氣出口企業切尼爾(Cheniere Energy)也簽署了協議；而在11月特朗普訪華期間，中美兩國更是簽署了總計1637億美元的能源合作大單。特朗普于2017年6月先后會見了印度總理莫迪和韓國總統文在寅，重點探討了美國天然氣出口的議題并與兩國達成了重要的天然氣出口合作協議。此外，特朗普還在著力推動美國天然氣向波蘭與立陶宛等歐洲國家出口，同時擴大對日本等現有天然氣貿易伙伴的出口規模。顯然，能源已經成為特朗普會晤其他國家領導人所重點探討的議題之一，“能源外交”已成為“特朗普外交”中極為重要的一環。

特朗普政府在支持能源出口基礎設施建設和國際能源貿易外交這兩個方面“雙管齊下”，加速了美國從能源進口國轉變為出口國的進程。

第三，以削減降低支持力度為核心的新能源開發政策。奧巴馬政府積極支持美國的新能源開發，并且致力于在這方面成為全球領導者。特朗普雖然并未直接頒布限制新能源發展的政策，但是卻打破了對新能源產業的制度保護，并縮減負責新能源發展事務的政府部門預算，這必將有礙于新能源的發展。在特朗普及其執政團隊看來，奧巴馬的新能源政策使得美國經濟付出了高昂的成本并且導致大量工作崗位流失。對此，特朗普打破了針對新能源發展的制度保護并減少了補貼支持。一方面，特朗普撤銷了奧巴馬時期所頒布的限制煤炭等化石能源、刺激新能源發展的諸多政策和規制，其中最具代表性就是特朗普直接撤銷了“總統氣候行動計劃”和旨在減少甲烷排放的“氣候行動計劃戰略”。同時環境保護署撤銷了“清潔電力計劃”并嘗試推遲執行奧巴馬時代的甲烷污染監控規則。特朗普廢除了上述兩項計劃以及其他刺激新能源發展的政策和規制，新能源在與常規能源的市場化競爭中劣勢漸顯。

另一方面，受制于復雜的立法程序和國會的制約，特朗普政府暫時無法通過行政命令的方式廢除對新能源的巨額補貼，但是特朗普正在削減負責支持新能源技術研發和項目管理的政府部門的響應預算。最具代表性的是特朗普要求削減能源部下屬的能源效率與可再生能源辦公室的預算，在2018財年降低該機構53%的預算。*Ian Johnston, “Fossil Fuel Champion Chosen by Donald Trump to Run Renewable Energy Office”, http://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/daniel-simmons-fossil-fuels-donald-trump-office-energy-efficiency-renewable-energy-climate-change-a7715036.html.(上網時間：2017年11月6日)缺乏行政部門的領導和研發支持，美國的新能源發展將面臨更大的挑戰。預計未來特朗普政府還將嘗試削減對新能源的補貼，屆時美國新能源行業將進入一個相對低潮期。

第四，以革除減排約束為核心的氣候政策。特朗普政府的氣候政策與奧巴馬總統的政策更是完全相左，與主要國家和國際社會的政策方向相背離。特朗普反復強調要革除“氣候行動計劃”等不必要的政策約束對美國造成的經濟負擔，對奧巴馬氣候政策進行了一次集中的清算和回調，審查或廢除了一大批旨在積極應對氣候變化的政策、行動和規章。此外，特朗普在2018財年預算中大幅削減了負責應對氣候變化的環境保護署的預算，美國國務院也因此停止資助“全球氣候變化倡議”和聯合國綠色氣候基金等項目。*《巴黎協定》要求發達國家承諾的每年向發展中國家提供1000億美元的資金中，美國分擔其中的20.86%，受此影響美國已不再提供該筆經費并不再支持聯合國綠色基金。參見“特朗普公布任上首份預算藍圖，美國科學界哀嘆‘灰暗預算日’”，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1641968.(上網時間：2017年11月6日)雖然美國的州政府和企業仍在積極支持和聲援全球氣候治理，但是兩者的行動能力相對有限，難以彌補聯邦政府回調氣候政策后的治理能力缺失。

需要特別指出的是，美國環境保護署的工作方向出現了根本性變化，從奧巴馬時期嚴苛減排和環保約束政策的堅定“捍衛者”與有力“執行者”瞬間轉變為打破規制約束、放松監管的“急先鋒”。在氣候變化懷疑論的信奉者、現任環境保護署署長普魯伊特的帶領下，環境保護署在不到半年的時間內大規模地撤銷或推遲了30項涉及能源與環境約束的規制和政策，在奧巴馬執政時期所頒布的多項政策宣告終結，這在該機構47年的歷史上前所未有。*David. A Graham, “Trump Has Quietly Accomplished More Than It Appears”, https://www.theatlantic.com/politics/archive/2017/08/what-trump-is-actually-accomplishing/535458/.(上網時間：2017年10月25日)不僅如此，環境保護署刪除了其網站上支持積極應對氣候變化的報告及宣傳內容，開展了旨在批評應對氣候變化并重新影響美國民眾氣候觀的研究項目，同時還將取消對司法部環保執法的預算資助。當前，環境保護署在環保執法和約束排放等方面的態度趨于消極，工作力度有所減弱。這恰恰迎合了特朗普的要求，他在不同場合多次強調“要讓環境保護署回歸其原有的職能”。*“Remarks by President Trump at Signing of Executive Order to Create Energy Independence”， https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/28/remarks-president-trump-signing-executive-order-create-energy.(上網時間：2017年11月6日)在特朗普與普魯伊特的帶領下，環境保護署打破了旨在應對氣候變化的諸多約束規制，并且大幅度放松監管，制約化石能源產業發展的“氣候枷鎖”基本得以解除。

在全球氣候治理方面，特朗普政府更是“頻開歷史倒車”并最終宣布退出《巴黎協定》，震驚世界。迫于美國的壓力，二十國集團財政部長與央行行長會議聲明刪除了“為應對氣候變化提供資金”等重要表述，在美國的影響下全球氣候合作第一次出現了明顯的倒退。在七國集團首腦峰會召開期間，美歐就應對氣候變化問題分歧明顯，雖然德、意等國的領導人極力勸說特朗普留在《巴黎協定》，但后者反應冷淡且無意讓步。特朗普指出《巴黎協定》將會給美國造成3萬億美元的經濟損失，使650萬人失業，這一巨大的成本不應由美國負擔，最終他選擇了退出《巴黎協定》。*迪米·巴尼·喬普森：“特朗普宣布美國退出巴黎協定”，http://www.ftchinese.com/story/001072826. (上網時間：2017年10月23日)總之，在全球氣候治理領域，特朗普無意履行減排承諾、無意提供資金援助、無意領導全球氣候治理。在其帶領下，美國參與全球氣候治理的能動性大幅降低，在聯邦政府層面幾乎完全喪失了應對氣候變化的積極意愿。至此，美國已從全球氣候治理的關鍵領導者轉變為令人憂慮的“麻煩制造者”，給全球氣候合作與治理進程蒙上了濃重的陰影。

第五，未來還將著力實施的能源政策。特朗普執政尚不足一年，未來其還將進一步推行一系列新的能源政策。雖然特朗普經常被貼上“不確定”的標簽，但是其能源政策卻呈現出了高度的“確定性”。“特朗普政府的能源與氣候政策都是其再三強調的主張的最終實現”，既有的政策要么是其兌現競選承諾的結果，要么也完全符合其政策預期。*戴維·布萊克蒙認為“特朗普的能源和氣候政策都是其大聲承諾并重復了無數次的政策主張的實現”，詳見David Blackmon，“The News Media Finally Notices Trump's Energy Policy Sea Change”， https://www.forbes.com/sites/davidblackmon/2017/08/07/the-news-media-finally-notices-trumps-energy-policy-sea-change/#256fae1f4fe2. (上網時間：2017年11月6日)由此，基于特朗普的個人偏好及其制定能源與氣候政策的固定邏輯，可以初步推知特朗普未來還將著力實施的能源政策。

首先，大力支持興建一批新一代核電站。美國目前運營的大多數核電站建成較早，因而所采用的核電技術相對落后且運營成本較高，在與煤電和氣電的市場競爭中處于劣勢。然而使用小型融化鈾鹽反應堆的新一代核電技術具有極佳的經濟性、安全性和環境友好性，能夠源源不斷地提供清潔低廉的電力，為美國核能開發提供了新的轉機。特朗普重視核能開發，因而很有可能頒布行政命令以支持新建運用新一代技術的核電站項目。預計在特朗普的推動下，美國將很快掀起一輪核電站建設熱潮，不僅未來美國核電并網發電比例將會進一步提高，而且將會繼續保持在核能運用中的領先地位。

其次，審查現行的乙醇汽油政策并適當降低乙醇在汽油中的摻雜比率。為了降低乘用車的汽油使用量和碳排放量，小布什政府和奧巴馬政府都強制要求在汽油中強制摻雜由植物纖維制成的乙醇。*Michael Bastasch, “EPA Increases The Federal Ethanol Mandate”, http://dailycaller.com/2016/11/23/epa-increases-the-federal-ethanol-mandate/.(上網時間：2017年11月6日)然而在汽油中摻雜乙醇不僅提高了消費者的使用成本，乙醇還在諸多領域被證明具有比汽油更高的污染性。*Bill Hudson, “U Of M Study Finds Ethanol Worse for Air Quality than Gasoline”, http://minnesota.cbslocal.com/2014/12/17/u-of-m-study-finds-ethanol-worse-for-air-quality-than-gasoline/.(上網時間：2017年11月9日)環境保護署署長普魯伊特多次堅決反對向汽油摻雜乙醇的可再生燃料標準(RFS)計劃，預計他將力主審查并調整現行政策。*Robert Rapier, “Why the Ethanol Industry should Fear President Trump”, https://www.forbes.com/sites/rrapier/2017/01/22/why-the-ethanol-industry-should-fear-president-trump/#378a1a305ae1. (上網時間：2017年11月6日)在普魯伊特的影響下，特朗普政府極有可能會審查美國現行的乙醇汽油政策并適當降低其摻雜比例。

再者，進一步破除新能源的特權地位，降低其補貼額度，同時加大對化石能源與核能的補貼力度。奧巴馬總統執政時期對新能源的發展提供了制度保護，賦予新能源以高于常規能源的“特權地位”。預計特朗普政府會逐一打破新能源所享有的多項特權，*“New Administration Rule would Permit Thousands of Eagle Deaths at Wind Farms”， http://www.foxnews.com/politics/2016/05/04/new-administration-rule-would-permit-thousands-eagle-deaths-at-wind-farms.html. (上網時間：2017年10月16日)同時還會在國會共和黨人的配合下將嘗試降低對新能源的補償額度，以營造各種能源充分競爭的市場環境。

最后，特朗普政府可能將終止對奧巴馬“清潔能源教育計劃”的支持，重塑美國民眾對能源和氣候問題的認識。奧巴馬政府先后推出了兩項清潔能源教育計劃，旨在通過提供每年超過1億美元的教育資助為清潔能源領域培養科學家、工程師和技術工人。*實際上，該計劃長期受到經費不足的制約。詳見“Regaining our Energy Science and Engineering Edge”, https://thebreakthrough.org/blog/RE-ENERGYSE_fact_sheet.pdf； “Regaining our Energy Science and Engineering Edge Funding Profile by Subprogram”,https://www.thebreakthrough.org/blog/RE-ENERGYSE_Initiative_DOE_Description.pdf. (上網時間：2017年11月6日)預計未來特朗普政府將會減少甚至終止向這兩個計劃提供經費支持，美國的“清潔能源教育計劃”可能因經費不足而被終結。同時，環境保護署正在調整其網站上關于氣候變化的表述和措辭，以弱化氣候變化對美國民眾的影響，其目的是使美國民眾相信氣候變化和奧巴馬總統的氣候政策不過是“危言聳聽和小題大做”。*Tom Harris, “The Flaw in Trump’s Energy Plans”,http://www.washingtontimes.com/news/2017/jul/5/energy-policy-of-trump-has-flaws/.(上網時間：2017年11月6日)顯然，上述舉措會對美國民眾的觀念和認知產生“潛移默化但持久深遠”的影響，民眾對氣候變化的疑慮可能會有所提升，進而相應政策的制定也會受到影響。

二、特朗普政府能源與氣候政策的動因

特朗普政府的能源與氣候政策的制定與實施主要有如下三方面動因。在施政主體層面，特朗普及其執政團隊的主要成員在觀念導向上懷疑氣候變化的真實性，在利益上與化石能源企業關系緊密；在國內經濟層面，特朗普政府力求創造大量的工作崗位，同時降低新能源所帶來的消費成本、社會成本和財政成本；在國際戰略上，特朗普政府希望打造美國的國際“能源優勢”(Energy Dominance)，以此獲取新的財富和權力。

第一，政策主體的觀念導向和利益關聯。就特朗普本人的觀念導向而言，他素來懷疑氣候變化的真實性，強烈主張革除限制美國能源產業發展的“不必要的減排規制約束”，這直接導致美國政府的能源與氣候政策出現了“高碳化、去管制化”轉向。特朗普不僅認為全球變暖的概念是“中國人為了遏制美國的制造業發展而編造出來的”，而且他還是當今世界為數極少的否認氣候變化的國家元首。對特朗普就氣候變化問題發表的推特和公開發言的統計顯示：“騙局”、“謊言”和“不存在”等詞匯多次被用于評論氣候變化的事實和科學家的研究結果。*Kate Sheppard, “Trump Says He Didn’t Call Climate Change a Hoax”, http://www.huffingtonpost.com/entry/donald-trump-climate-change-debate_us_57e9cef6e4b082aad9b67433.(上網時間：2017年11月6日)特朗普本人對氣候變化的質疑直接改變了美國在能源與氣候領域的宏觀政策走向。特朗普在設計和制定能源政策的過程中并未將應對氣候變化納入考量，而且其執政后又任命了多位與其觀念高度契合的閣僚來具體落實其政策構想。

特朗普政府中的多位閣僚具有石油行業的從業背景，或被長期被冠以“能源利益集團代理人”的頭銜，他們的利益關聯網絡決定了他們對化石能源產業及相關企業的利益訴求極為敏感，致力于為其掃除各種發展障礙。國務卿蒂勒森曾是埃克森美孚的董事會主席、總裁、首席執行官。能源部長佩里曾三度出任被譽為“美國化石能源重鎮”的德克薩斯州的州長，與多個石油巨頭往來密切，被視為德州能源企業的“利益總代理人”，曾在不同場合多次批評奧巴馬的能源政策。*“Rick Perry just Denied that Humans Are the Main Cause of Climate Change”， https://www.washingtonpost.com/news/energy-environment/wp/2017/06/19/trumps-energy-secretary-just-denied-that-man-made-carbon-dioxide-is-the-main-driver-for-climate-change/?utm_term=.87650d9dfb4a.(上網時間：2017年10月25日)環境保護署署長普魯伊特在任俄克拉荷馬州總檢察長期間因起訴環境保護署而聲名大噪，至今仍頗有爭議地否認碳排放會造成全球變暖。環境保護署公布的普魯伊特任期前三個月的出訪和會晤記錄顯示他頻繁地會見了化石能源企業負責人，與能源利益集團的關系非同一般。*“Who Is the EPA Administrator Scott Pruitt Meeting with?”, https://www.nytimes.com/interactive/2017/10/03/us/politics/document-Pruitt-Sked-and-McCarthy-Sked.html. (上網時間：2017年10月25日)同樣，內政部長萊恩·辛克(Ryan Zinke)曾在一家以石油管道為主營業務的公司出任董事，雖然他一度主張應對氣候變化，但現在卻支持相反的立場。*“Trump’s Interior Nominee Was for Climate Action Before He Was Against It”， http://www.motherjones.com/politics/2016/12/ryan-zinke-donald-trump-climate-change/.(上網時間：2017年10月25日)特朗普執政團隊的主要成員不僅在觀念上普遍懷疑并漠視氣候變化，還在利益上與石油能源產業和企業關系密切，注重響應化石能源公司的訴求，因而傾向于出臺和執行有助于化石能源發展的公共政策。

第二，促進就業、降低成本的國內經濟需要。創造就業就是在創造選票，特朗普的能源與氣候政策也體現了創造就業崗位這一最根本的政治訴求。奧巴馬總統任期內共有8.3萬名煤炭工人失業，目前全美的煤炭工人總數還不及7萬人。特朗普多次表達了對煤炭工人大面積失業的同情，誓言采取多項舉措結束奧巴馬“對煤炭的戰爭”。白宮至今一共發布了10篇特朗普與彭斯關于能源和氣候議題發表的演講或評論全文，無一例外地都提及了創造工作崗位的問題，平均每篇提及“工作崗位”一詞高達到12.1次。v特朗普將促進就業置于優先考量，其能源與氣候政策背后創造就業的邏輯清晰可見。從某種意義上講，美國的能源與氣候政策就是就業促進政策。

同時，特朗普政府還致力于削減新能源的使用，以此降低新能源所帶來的巨額消費成本、社會成本和財政成本。數據顯示，美國新能源的使用成本遠遠高于化石能源與核能，其中光伏與天然氣的毛發電成本更是相差了近5倍(詳見表2)。奧巴馬所謂的“創造綠色工作崗位”是以更多“傳統能源崗位”的喪失為代價的，國際經驗表明每在新能源領域每創造1個工作崗位就會在常規能源領域減少2.2至3.7個工作崗位。*James Taylor, “Economic and Environmental Costs of Carbon Dioxide Restrictions”,https://www.texaspolicy.com/library/doclib/Panel-IV-J-Taylor.pdf.(上網時間：2017年10月25日)新能源行業得到了遠多于常規能源的補貼，新能源的單位發電補貼甚至是常規能源的數百倍，其中太陽能的單位發電補貼甚至達到了煤炭的375倍。*“Direct Federal Financial Interventions in Energy in Fiscal Year 2013”， https://www.eia.gov/analysis/requests/subsidy/pdf/subsidy.pdf.(上網時間：2017年10月16日)總之，新能源所帶來的消費成本、社會成本以及對新能源補貼的財政支出成本提高了美國經濟的運行成本、降低了民眾福利、積聚了社會矛盾，特朗普政府有意采取大力開發廉價的化石能源、打破對化石能源開發的制度限制以及減少對新能源的補貼等對策。*特朗普本人在不同場合多次對從“打破制度約束”和“使用化石能源”這兩個方面降低能源使用成本進行過闡述，分別詳見“Remarks by President Trump at Signing of Executive Order on an America-First Offshore Energy Strategy”， https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/04/28/remarks-president-trump-signing-executive-order-america-first-offshore；“Remarks by the President in TransCanada Keystone XL Pipeline Announcement”；https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/24/remarks-they-president-transcanada-keystone-xl-pipeline-announcement； “Statement by President Trump on the Paris Climate Accord”,https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/statement-president-trump-paris-climate-accord.(上網時間：2017年10月16日)

表2 美國不同能源發電成本

資料來源：James Taylor, “Economic and Environmental Costs of Carbon Dioxide Restrictions”, The Heartland Institute Energy&Climate Policy Summit, November19. 2015, https://www.texaspolicy.com/library/doclib/Panel-IV-J-Taylor.pdf.(上網時間：2017年10月16日).

第三，打造國際能源優勢的外在戰略的需要。相比于之前歷屆政府對“能源獨立”的強調，特朗普在此基礎上進一步開創性地提出了打造美國“能源優勢”的戰略構想，迫切地希望能源能夠成為美國經濟霸權的又一根權力支柱，力求通過能源出口獲取新的財富和權力。他指出美國蘊藏著無窮無盡的能源，政府要推行全新的政策以支持大力開采這些能源，由此不僅能帶來數以萬計的就業和數萬億美元的財富，還將使美國的能源出口到其他國家并基于此來影響它們。他曾表示：“我們擁有這么豐富的資源，本屆政府將不僅僅力求實現我們所長期追求的能源獨立，而是美國(在全世界范圍內)的能源優勢！”*“Remarks by President Trump at the Unleashing American Energy Event”.顯然，特朗普高度強調擴大能源產出(特別是化石能源產出)和對外出口，為此簽署了多份行政命令并積極與中國、印度、韓國、日本、波蘭等國探討擴大能源出口的事宜。在特朗普的積極推動下，美國“能源優勢”的構想正在快速實現，美國正在轉變成為一個能源出口大國，能源正在成為美國在全球政治體系中獲取權力和在全球市場體系中獲得財富的重要杠桿。

三、特朗普政府能源與氣候政策的影響

在能源與氣候領域，特朗普政府基于其一以貫之的“美國優先”的觀念重塑了美國能源與氣候政策網，不僅對美國國內，還對全世界能源的開發和使用、全球氣候治理都產生了重大的影響。就中國而言，中美能源貿易合作與氣候合作也受此影響而呈現出了“一熱一冷”的新態勢。

第一是對美國的影響。特朗普政府的能源政策對美國國內各能源產業將產生“大洗牌”效應。

一方面，對化石能源開發所施加的嚴苛制度約束被基本打破，化石能源產業將復興。特朗普政府結束了“對煤炭的戰爭”后，2017年上半年煤炭行業就業人數與產煤數量雙雙觸底反彈，而且預計煤炭產能有可能在特朗普第一任期結束后恢復至2010年左右的水平。*美國能源信息署曾模擬了放棄執行“清潔電力計劃”對美國煤炭產量的影響，模擬顯示放棄執行“清潔電力計劃”后美國的煤炭產量將明顯回升。“Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050”, U.S. Energy Information Administration.同時，特朗普政府結束了奧巴馬政府鼓勵石油和天然氣開發但又施加排放限制的“矛盾政策”，從基礎設施建設、對外出口談判、開采地區許可、項目審批等多個方面給予了全方位支持。由此，2020年美國石油和天然氣的實際產量很有可能明顯超出能源信息署之前作出的預測。*同上。

另一方面，美國的新能源產業迎來一股“寒流”，失去制度保護的新能源不得不在市場化的條件下與化石能源競爭，同時政府研發投入的大幅減少延緩了新能源產業推動代際更新與降低成本的努力。伴隨著化石能源“擠出效應”的進一步凸顯，美國太陽能和風能項目建設可能會趨緩，年新增發電量中新能源所占的比重將明顯回落。總之，特朗普政府的能源政策使得美國能源產業出現了“化石能源進，新能源退”的“高碳轉變”。

不過，特朗普政府大力推動能源出口，美國將再次成為能源凈出口國并且初步掌握“能源優勢”。特朗普政府不僅對化石能源開采設施、運輸管網及出口終端建設提供了積極的支持和引導，還直接與其他國家元首就出口或擴大出口美國能源進行談判。之前加拿大和墨西哥是美國天然氣僅有的大規模出口國，而特朗普就任總統后已同中國、印度、韓國、日本、波蘭、立陶宛等多國達成了天然氣出口或擴大出口協議，未來還會有更多國家成為美國的能源出口伙伴。*美國之前主要通過管道運輸的方式向加拿大和墨西哥出口天然氣，雖然美國之前也通過液化天然氣船運輸的方式向阿根廷、智利等多國出口天然氣，但向其他國家出口天然氣的總額不及對加拿大和墨西哥出口額的十分之一。參見：“U.S. Natural Gas Exports and Re-Exports by Point of Exit”, EIA, https://www.eia.gov/dnav/ng/ng_move_poe2_a_EPG0_ENP_Mmcf_a.htm.(上網時間：2017年11月4日)特朗普曾承諾要大規模向海外出口煤炭，今后特朗普在會晤其他國家領導人的過程中可能會將煤炭進出口合作納入議程。同時，美國在2016年的石油出口量約為每天400萬桶，今后這一數字還將大幅提升。*“BP Statistical Review of World Energy”.美國能源信息署曾預測，美國很有可能在2026年左右成為能源凈出口國，這將徹底改變美國長期依賴其他國家能源的現狀，而特朗普擴大能源生產和出口的努力很可能促使這一節點提前到來。*“Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050”.一旦美國重新轉變為能源凈出口國，不僅美國的經濟霸權地位將重新獲得“能源優勢”的護持，同時美國還獲得影響能源進口國的“能源權力”并且能夠在于這些國家的經濟談判中處于優勢地位。*David Blackmon, “Is The U.S. Close To Achieving ‘Energy Dominance’?”.由此，未來美國的國際能源戰略將更側重如何運用好“能源優勢”，而非如何保障美國的“能源安全”。

第二是對世界的影響。特朗普政府的能源與氣候政策還從供求關系、投資關系、氣候治理三個方面對全世界產生了影響。其一，特朗普大力推動煤炭、石油和天然氣出口，國際能源市場呈現出供過于求的態勢。2017年第二季度美國石油、天然氣和煤炭的出口量同比分別增長12.1%、37.4%和53.2%，化石能源出口增勢迅猛。*上述所有數據均引自美國能源信息署。在全球能源市場供過于求、化石能源價格處于歷史低位的背景下，特朗普鼓勵能源出口的政策更是進一步加劇了全球能源供求關系的失衡。*2016年美國出口的石油占世界總出口量的7.2%，天然氣占世界出口量的6%。美國的石油出口量已經超過了包括委內瑞拉在內的中美洲國家的總和，天然氣出口規模已接近加拿大。可以說，美國能源出口的增量能夠有效影響到全球能源市場。參見“BP Statistical Review of World Energy”.同時，美國擴大能源出口還加劇了主要能源出口國對市場份額的爭奪，美國與石油輸出國組織在石油市場的競爭現已十分突出，同時與俄羅斯在東歐地區開展的天然氣出口競爭也不斷顯現。而伴隨著美國能源出口規模的進一步擴大，預計未來供求失衡將更為顯著，各能源輸出國之間的競爭也將更為激烈。而那些高度依賴能源出口的國家在經濟上也將受到更大的打擊，從而可能帶來地緣政治格局的連鎖反應。

其二，特朗普大力鼓勵美國能源企業對國內投資，抑制了這些企業對世界其他地區能源項目進行投資的動力，國際能源投資缺口增多。特朗普以承諾減少75%的規章約束和大幅降低企業稅為激勵，鼓勵美國能源企業對國內能源的開采與開發，這一內向性的投資引導政策雖然極大促進了國內化石能源項目的開發，但同時造成了美國能源企業對國外項目投資的下滑，其中美國能源企業首選的目的地——拉丁美洲國家所受波及最為明顯。*Lisa Viscidi and Rebecca O’Connor, “Trump and Latin American Energy”, https://www.foreignaffairs.com/articles/central-america-caribbean/2017-02-24/trump-and-latin-american-energy. (上網時間：2017年10月23日)雖然美國國務院發布了針對拉丁美洲國家的能源投資指導，然而這并未改變美國能源公司投資回流的趨勢。當前，美國能源企業對巴西、墨西哥、秘魯、委內瑞拉的投資明顯回落，已經投資的項目也不再追加投資，拉丁美洲地區的能源投資缺口顯現并有不斷擴大的趨勢。*同上。同樣，美國企業投資回流后，非洲以及中亞部分國家也將出現“能源投資缺口”，亟待其他國家填補。

其三，特朗普廢除約束性減排規章并退出《巴黎協定》的氣候政策對全球氣候融資和氣候治理產生了負面影響，同時國際社會還將分攤本應由美國承擔的減排成本。一方面，特朗普執政后拒絕承諾向綠色氣候基金提供資金支持，并已宣布不再兌付尚未到位的款項，這使得本就規模有限的綠色氣候基金更為捉襟見肘。同時，政府對綠色氣候基金等的資助是撬動私人資本參與應對氣候變化的重要杠桿，美國停止提供政府經費將使得撬動私人資本參與應對氣候變化變得更為困難。另一方面，美國聯邦政府以消極的姿態應對氣候變化，其削減溫室氣體排放量的成效將明顯下降，這將極大地壓縮其他國家的排放空間并造成千億美元級的經濟損失。*張海濱等：“特朗普氣候政策與《巴黎協定》履約前景及中國的對策”，北京大學國際組織研究中心簡報，2017年5月29日，第5頁。更為重要的是，包括中國在內的《巴黎協定》其他締約國將不得不共同分擔這一本該由美國承擔的減排成本。雖然當前美國氣候政策的轉向并不會引發的氣候治理領域的“地震”，但這也為治理進程的推進蒙上了陰影。

第三是對中國的影響。特朗普政府的能源與氣候政策對中國也構成了重大影響，主要體現在兩個方面。一方面，中美能源貿易合作出現了歷史性機遇，能源合作有可能成為緩解中美貿易不平衡、推動中美經濟合作的全新增長點。自從1993年中國成為石油凈進口國以來，中美在能源領域中的競爭日益激烈。但最近幾年隨著頁巖革命導致美國成為世界能源生產大國，中美能源關系已經開始悄然發生變化。目前中國國內的石油和天然氣產能遠不能滿足自身消費需求，2016年石油和天然氣的自給率僅分別為34.6%和65.8%，更為重要的是中國面臨著產能提升空間有限而需求量增速明顯的供需壓力，這一壓力只能通過擴大能源進口規模而得到暫時緩解。*“BP Statistical Review of World Energy”.特朗普政府積極出臺政策以鼓勵美國能源出口，同時與中國就擴大能源出口多次進行了不同級別的磋商，這些努力迎合了中國的進口需要，中美能源合作急劇升溫。2017年前7個月，中國從美國進口的石油、天然氣和煤炭同比分別增長了77%、681%和1300%，自美國進口化石能源的規模陡增。*上述數據均由筆者根據美國能源信息署公布的數據計算而得。而2017年11月特朗普訪華期間，中美雙方企業在能源合作上更是實現了創歷史的大突破。預計伴隨著中國能源進口需求的進一步增大以及美國能源出口量的提升，在中美政府的共同推動下，兩國的能源貿易規模還將大幅提升。

但另一方面，中美氣候合作明顯受阻，兩國共同領導全球氣候治理的進程宣告終結。雖然美國能源部長佩里訪華期間表達了進一步推動兩國清潔能源合作的愿望并與中國簽署了清潔能源合作備忘錄，但微觀層面和技術層面的清潔能源合作無法抵消由兩國在宏觀層面和機制層面的氣候合作的倒退所帶來的負面影響，兩國之前密切的雙邊氣候合作現已全面轉冷。*“US Official Backs Clean Energy Cooperation with China”， https://phys.org/news/2017-06-energy-cooperation-china.html. (上網時間：2017年10月28日)特別是，中美兩國共同推動了《巴黎協定》的達成并積極引領全球氣候治理進程，“中美合作領導”的全球氣候治理結構一度顯現，然而特朗普退出《巴黎協定》并置身全球氣候合作之外使得中美合作領導全球氣候治理的努力宣告中止。當前美國參與全球氣候治理的合作意愿明顯不足，合作能力有所降低，與中國等其他各方存有明顯分歧。受此影響，中美國家層面的氣候合作很可能再無重大突破，中國只能轉向謀求與美國地方政府、歐盟及其他國家共同采取行動以應對氣候變化。

四、結論與建議

特朗普政府的能源與氣候政策貫徹了“美國優先”的政策理念，遵循了“以經濟建設為中心”的內外政策基本走向，對奧巴馬時期的政策遺產進行了全面深入的調整，并以“特朗普經濟學”為內核重構了能源與氣候政策網。特朗普政府頒布了一系列旨在復興化石能源產業、推動美國“能源獨立”、促進能源出口、打破新能源制度保護、革除氣候規制約束等的行政命令與行政備忘錄，這些政策不僅在美國國內產生了深遠影響，其對全世界的影響也正在不斷顯現。特別是就國際經貿關系而言，在特朗普的持續影響和塑造下，美國的能源產能和出口規模將會明顯提升，美國的經濟霸權地位將重新獲得“能源優勢”的護持。可以預見，未來美國國際能源政策將不再以保障美國“能源安全”為核心目標，其政策出發點將全面轉向在對外經濟交往中運用“能源優勢”以謀取更多利益。

面對美國能源政策正在呈現的一系列大變局，中國政府的能源與氣候政策可以在下述三個方面進行調整或加強。首先，進一步加強與美國的能源貿易合作。支持中國能源企業與美國能源供應商積極洽談能源貿易合作協議，鼓勵擴大美國煤炭、石油和液化天然氣的進口規模。同時，由相關部門與美國商務部、能源部及能源企業進行談判，推動大規模進口美國能源的技術性政策盡快落地。此外，在東南沿海地區提前規劃和建設液化天然氣接收站、儲備庫和運輸管道，保證有充分的儲運能力以接收自美國進口的液化天然氣。

其次，聚焦美國投資回流后的國際能源投資真空，大力支持企業進行海外能源投資。通過發布對外能源投資指南等方式，鼓勵有能力的企業赴拉丁美洲等地區對能源領域進行投資，支持這些企業積極參與能源的勘探與開采、精煉設施和管網建設，收購當地能源企業，競拍主要能源產區開采權，盡可能“鎖定”更多的“權益油”和“權益氣”。

最后，繼續大力推進清潔能源革命，同時積極參與全球氣候治理。一方面，由于國情不同，中國不應該隨特朗普的政策調整而舞，而是要繼續在國內堅持節能減排的政策，逐步降低對化石能源的依賴，堅決推動清潔能源的發展和技術革新，爭取在新能源革命中占據并保持領先地位。另一方面，即便美國放棄了氣候治理領導地位并以消極的姿態應對氣候變化，中國仍需更積極地承擔氣候治理領導責任，推進不同機制下的氣候合作，聯合歐盟、日本等其他行為體共同落實溫室氣體減排目標，在國際上樹立“引領性”的大國新形象。就中美氣候合作而言，中國應盡力維護全球氣候治理的既有合作成果，在更長時段中繼續尋求與美國聯邦政府開展氣候合作。○

* 本項研究得到中國人民大學2016-2019年明德研究品牌計劃“中國經濟外交的理論與實踐”(項目號：14XNJ006)的資助，特此致謝。

作者介紹李巍，中國人民大學國際關系學院副教授，主要研究國際政治經濟學、美國國際經濟政策及中國經濟外交等問題；宋亦明，中國人民大學國際關系學院博士研究生，主要研究能源與氣候變化的政治經濟學。

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