在我國設立稅務事先裁定制度相關問題解析

文/張宇璇 勞智慧，山西財經大學法學院

在我國設立稅務事先裁定制度相關問題解析

文/張宇璇 勞智慧，山西財經大學法學院

2015年1月5日國務院法制辦正式向全國征求對《稅收征管法征求意見稿》的修改意見，該稿第四十六條明確提出“稅務機關應當建立納稅人適用稅法的預約裁定制度”，引起了稅務系統內外廣泛關注。事先裁定作為國際通行的制度已運行多年，如何在我國大量行政審批事項取消的新形勢下，設立該制度是一個值得思考的問題。

1 稅務事先裁定的概念及其發展現狀

稅收事先裁定是指稅務機關就納稅人申請的關于未來的特定事項應如何適用稅法而專門發布解釋性文件的程序的總稱。

我國對事先裁定制度的理論研究已近12年，稅務部門開展試點實踐近6年，目前還沒有在全國推行，其原因主要是若干因素的事實存在阻礙了事先裁定業務進一步發展。從內部而言，當前許多稅務干部的思維狀態還未從根本上脫離傳統的征管模式。有人認為，事先裁定具有判例法特征，是美國等海洋法系國家的稅收征管模式，在我國引入略早，勢必水土不服；也有人認為，先全面吸收進來，以實踐來檢驗該制度的科學性。這兩種觀點的存影響了事先裁定的試點效果。就外部而言，許多配套法律法規尤其是上位法確實還沒有準備好。稅收征管法作為稅收程序法，某種程度上行使著稅收基本法的部分職能， 理所應當地承擔起上位法職責， 給事先裁定以法律地位。可喜的是，這次稅收征管法修訂跨出了開創性的步伐，無論事先裁定的現狀如何，至少為事先裁定制度進入征納雙方的視野，引發征納雙方對事先裁定重要性的認識起到了推動作用。

2 稅務事先裁定的相關問題

2.1 稅務事先裁定入法問題

對于事先裁定是否需要由《稅收征管法》來規范，有人認為，一旦納入《稅收征管法》，事先裁定就會成為稅務機關的法定職責，而目前稅務系統的行政資源顯然難以滿足納稅人對事先裁定的需求。況且，事先裁定的本質是稅務機關為納稅人提供的一項服務，即使不是法定職責，稅務機關也可以為納稅人提供事先裁定服務。因此，持這種觀點的人認為事先裁定不納入《稅收征管法》 是現階段比較理性的選擇。相比之下，筆者更認同另一種觀點，即事先裁定應該納入法律的軌道。這是因為，事先裁定以法律的形式予以規范，將有助于形成制度化、體系化的事先裁定，有利于制訂標準統一的流程和公開制度，便于事先裁定在全國統一施行。

國家稅務總局印發的《關于深化行政審批制度改革切實加強事中事后管理的指導意見》，明確建立稅收政策確定性制度，增強稅收政策的統一性、權威性、確定性、協調性和可操作性，便于納稅人和稅務機關準確理解、正確適用。上述指導意見，重在事中事后管理，沒有提及事先的服務。但最好的管理是事先管理，如果能讓納稅人事先獲得稅收政策的確定性， 比事中事后管理提供的確定性將更有效率。因此，如果《稅收征管法》中明確引入事先裁定，將有利于建立更好的稅收政策確定性制度。

2.2 稅務事先裁定模式的問題

2.2.1 采用司法模式還是行政模式

稅收事先裁定采用司法模式還是行政模式，即該制度的實施由司法機關主導還是稅務行政機關主導，是需要解決的首要問題。一些國家采用司法模式實施稅收事先裁定制度從形式上看更為公平、公正，也具備較好的法律制度準備，但并不符合我國實際。第一，這些國家完全由司法機關主導稅法解釋，稅務機關的稅法解釋權限很小，司法機關實施稅收事先裁定的能力充足，而我國的情況正好相反，就目前情況看，司法機關沒有實施該制度的必要條件與應當具備的能力；第二，我國稅法不完備，目前主要靠國家稅務總局的行政性發文解決稅法的操作性問題，而行政性發文在司法上不具備執行力，稅收事先裁定采用司法模式必然帶來諸多爭議，甚至陷入混亂。因而，按照內地目前的稅收法治基礎，只能采取行政模式，在事先裁定時由稅務機關解釋稅法的適用問題。

2.2.2 采用何種管理模式

筆者認為，中國應借鑒大多數國家的經驗，采取集中管理型模式。只有將事先裁定管理權限集中到總局，才能確保稅法適用的確定性和執法的統一性；從法律層面來說，《關于加強法律解釋工作的決議》指出“對于不屬于審判或者檢察工作的其他法律、法令如何具體應用問題，由國務院及主管部門進行解釋”，因此稅法的具體應用問題也只能由國家稅務總局來解釋，這樣除了可以統一事先裁定尺度，還可集中稅法專家，建立扁平化的管理方式，有效整合稅收管理資源。

3 關于在我國設立稅務事先裁定的建議

3.1 稅務事先裁定入法的建議

稅收裁定入法要與我國制度相融合。企業往往會因稅務政策不明晰而面臨巨大的稅務風險，我國構建事先裁定制度應當著眼于該制度對稅法的完善功能，將之列為稅法的主要解釋工具來對待，并把對稅法的解釋功能確定為事先裁定的基礎功能，該基礎功能源自納稅人針對特定事實的裁定申請，因此事先裁定是稅企雙方解決法律問題的合作平臺。不能僅視為稅務機關對企業的納稅服務。

3.2 具體模式的建議

在實際操作中，囿于資源的限制，由總局處理事先裁定所有事項是不現實的。從理論上來說，預約定價安排是事先裁定的一種類型，2005—2013年間我國簽署的預約定價安排多達104個，已形成一套成熟的預約定價監控管理制度，建議可借鑒特別納稅調整中單邊預約定價安排的讓基層提高稅收政策的理解和執行能力，完善人才梯隊建設?？偩?、省局、市局應設立事先裁定工作小組（若企業的事先裁定事項同時涉及國地稅業務，應在省市級層面成立事先裁定聯合工作小組），負責統籌和協調事先裁定事宜?？偩?、省局定點聯系企業可直接向總局、省局提出事先裁定申請，實現大企業稅收管理的扁平化。

張宇璇（1992-）,女，山西太谷人,山西財經大學2015（法學）學術碩士研究生,研究方向：經濟法。

勞智慧（1993-）,女，山西靈石人,山西財經大學2015（法學）學術碩士研究生,研究方向：民商法。