探索地震現場調查評估工作促進我國震害評估標準化規范化

宋立軍

探索地震現場調查評估工作促進我國震害評估標準化規范化

宋立軍

宋立軍，新疆維吾爾自治區地震局辦公室主任，副研究員。1986年畢業于成都地質學院物探系，理學學士。國家一級地震安全性評價工程師，地震災害損失高級評估師，自治區突發事件自然災害專家組成員，自治區地震安全性評定委員會委員，自治區地震災害損失評定委員會委員。中國地震學會會員、新疆地質學會會員。作為第一作者發表論文10余篇。是專著《地震災害損失評估》《中國新疆巴楚-伽師6.8級地震圖集》《云南魯甸6.5級地震傾斜攝影震害圖集》《場地液化震害圖集》的編委會成員；獲自治區科技進步二等獎1項，三等獎1項；中國地震局防震減災優秀成果二等獎1項，三等獎1項；主持或參加編修11項國家標準及行業規范。

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重。特別是地震災害，破壞性強、波及范圍廣、救災難度大，給人民生命財產造成重大損失。

新疆地處西北邊陲，阿爾泰山、天山、昆侖山與準噶爾盆地和塔里木盆形成“三山夾兩盆”復雜的地質構造條件，地震活動斷層發育，具有地震震級大、頻度高和分布廣的特點，是我國地震多發、地震災害最為嚴重的省區之一。面對如此嚴重地震災害的國情和區情，黨中央和國務院歷來重視防震減災工作，自治區黨委和政府認真貫徹落實黨中央和國務院防震減災方針政策，堅持以人民為中心的理念，高度重視防震減災工作以及震后現場應急工作。地震現場災害調查評估作為地震科學研究和服務政府抗震救災決策、服務社會開展應急救援、服務公眾避震自救、服務抗震民居建設、服務震后恢復重建的一項重要工作，在地震應急救援實踐過程中不斷發展，逐步走向制度化、規范化和標準化。

地震現場調查評估工作的提出

新中國的地震應急工作，始于1966年邢臺地震。此后的40多年，我們經歷了一個在實踐中不斷摸索、不斷反思、不斷總結、不斷學習和不斷提高的過程,經歷了地震應急的起步、地震應急對策的提出,地震應急工作的制度化、規范化和標準化的發展過程，其中地震現場調查評估工作作為地震現場應急工作的重要內容，也在不斷發展完善，逐步制度化、規范化和標準化。

開展地震現場調查工作

1966年邢臺地震后，周恩來總理指出“地震是可以預測預報和預防的”。在邢臺地震現場，主要是開展現場監測、震后趨勢分析與預測預報的工作。對余震的監測取得了實際效果，對一些強余震做出了成功的預報。

1975年海城地震是一次成功的地震預報，也是一次富有成效的中國特色地震應急救援實踐。震前，制訂了“關于發生六級以上地震的預防方案”，并將各項措施落實到位，全省各市、縣（區）、鄉、村和城市的工礦企業、街道辦事處、居委會都建立了防震組織機構，各市縣組織落實搶險、搶修、救護、消防、運輸、物資和治安等專門隊伍，對醫院、幼兒園和中小學等做好疏散準備，海城地震的震后救援行動也很成功。

1976年唐山地震造成24.2萬人死亡，16.4萬人重傷，7200個家庭在地震中全家震亡，震后留下4204個孤兒，經濟損失超過200億元。唐山地震警示我們，不設防的城市在地震中可能變成廢墟，通信系統完全癱瘓，鐵路中斷，公路被嚴重破壞，使災區難以向外界通報災情，救災人員和物資難以及時進入災區，次生災害控制不力。由于當時缺乏專業救援隊伍和工具，出動了十數萬部隊進行救援，但面對倒塌的樓房簡單工具無能為力，面對如此大震巨災，地震現場主要是開展救援救助工作，災害調查評估是地震應急救援結束后開展的工作。

1989年大同-陽高6.1級地震造成17人死亡，36人重傷,震中烈度為Ⅷ度。地震發生后，按照國務院的安排，中國地震局組織科技人員首次進行了地震災害損失調查評估，采用科學的方法取得了可靠的地震災害損失評估結果，在抗震救災和重建家園中起了重要作用，世界銀行則以這次評估結果為依據，確定了地震災區發放救災貸款的金額，評估結果在國際上得到了充分肯定。

深入群眾家中開展災情調查

以此為開端，地震現場災害損失評估工作被正式納入了地震現場應急工作，使地震現場工作的方式、方法都有了很大的改進，并能更好地服務各級政府開展抗震救災工作。在此基礎上，中國地震局進一步規范了災害調查評估工作，并組織了全國地震系統的災害調查評估培訓，分別于1990年、1997年制定了《震害調查及地震損失評定工作指南》和《地震災害損失評估工作規定》，設立了國家和省級地震災害損失評定委員會等權威機構，對地震災害損失評估的結果進行評定。

地震現場調查評估工作制度的確立

大同-陽高6.1級地震后，結合國內外研究成果，尤其是當時的研究重點——震害預測工作，中國地震局組織科技人員對評估方法進行了深入研究，提出了災害損失調查和評估方法。該方法主要針對房屋建筑、人員傷亡和經濟損失。

1993年12月1日，新疆喀什地區疏附縣發生6.1級地震，造成2人死亡，8人重傷，29人輕傷，2萬多人失去住所，震中烈度為Ⅶ+度，直接經濟損失近5000萬元。作為參加了中國地震局舉辦的第一期地震災害損失評估培訓班，并取得培訓合格證的人員，我奉命第一次參加地震現場工作，主要負責震害損失評估報告編寫工作。由于大部分同志對地震災害損失調查評估工作還不甚了解，還是按照以前的慣例開展工作。我隨著新疆地震局領導和相關部門負責人、預報專家前往地震現場，駐地在喀什地震臺。第一次開展現場調查評估工作，由于缺乏實踐經驗，加之當地政府也不了解地震災害損失調查評估由地震部門完成，沒有給予足夠支持，起初的工作進展非常慢，自己的壓力也很大！地震后的第三天，地震現場科學考察和烈度評定的專家到達了現場，工作才逐步進入正軌，通過7天夜以繼日的工作，完成了此次地震災害損失報告初稿。但是在與喀什地區政府進行溝通時，他們仍然按照慣例，由鄉、村、縣層層上報，匯總數據，對我們的評估報告并不認可。新疆地震局領導和有關部門負責人不斷地宣傳國務院有關文件和地震部門《震害調查及地震損失評定工作指南》《震害評估細則》和《中國地震烈度表（GB/T17742一1980）》，最后以地震部門的評估報告為準上報國家，爭取到了近2000萬的恢復重建經費，災區政府認識到評估報告的重要性，自此確立了新疆地震局主導地震災害損失評估的地位。

地震現場調查評估工作的規范化制度化

1993—1995年，全國多地發生一系列中強地震，按照中國地震局的統一要求，均開展了地震現場災害損失評估工作。當時的評估是按照烈度區進行的，由于地方政府對損失量的估計與現場評估結果存在較大差異，導致災區（烈度區）面積越來越大，直接影響了作為抗震設防基礎的地震區劃圖烈度分布和評估烈度范圍的統一性。為了避免類似情況發生，中國地震局及時組織專家對地震災害損失評估方法進行了調整，提出了評估區的概念，評估區與烈度區分開，將服務于災區抗震救災的調查評估工作與地震科學考察工作分別開展。為此，中國地震局正式頒布實施了《地震災害損失評估工作規定》，對部分生命線工程的震害等級有了較為詳盡的描述，給出了評估的依據、方法、程序和過程，同時研發了地震災害損失評估軟件，極大地縮短了地震現場災害損失評估的時間。與此同時，針對教育和衛生系統等的災害損失評估結果，在現場工作中進行單獨評估。

1997—1998年新疆發生了伽師強震群，在不長的時間內，在方圓近四十千米范圍內連續發生9次6級地震組成的強震群,累計造成24人死亡,117人受傷,震中烈度最大為Ⅷ度(含伽師縣城),直接經濟損失近11億元。地震疊加災害如何評估問題提上日程，新疆地震局科技人員及時總結經驗，提出了“續發地震（含雙震、強余震）災害損失評估方法”，為此，中國地震局及時印發《地震災害損失評估工作補充規定》，對續發地震災害評估的技術和組織工作進行了規范。這些成果也納入了后來頒布的國家標準《地震現場工作第四部分：災害直接經濟損失評估（GB/T18208.4—2005）》。

2003年2月24日新疆喀什地區巴楚-伽師發生6.8級地震，此次地震造成268人死亡，4853人受傷，其中重傷2058人,震中烈度為Ⅸ度,死亡人數超出解放以來新疆所有地震死亡人數之和，災害損失近14億元，是當時新疆有紀錄以來損失最大的一次地震，災區涉及范圍廣、評估對象較多，工作量大，中國地震局及時抽調各研究所、中心30余位專家支援地震現場工作，與新疆地震系統組成近80人的強大團隊，共同完成了現場各項工作，形成了包括地震現場工作總結、科考報告、評估報告、監測報告、預測報告等8個方面的工作報告，開啟了以全國力量支援地震省份開展地震現場應急工作的模式，形成了地震現場工作報告材料編寫范例，為后來全國省級地震部門地震應急輪值工作打下基礎，目前破壞性地震發生的第一時間就可以根據災區情況動員全國幾十到幾百位專家趕赴災區，該工作模式已經延伸到各地市。

落實以防為主的減災理念促進抗震安居房建設和應急準備工作

2003年，新疆先后陸續發生了8次5～6級地震，每次地震現場災害損失評估報告，我們都在“災害特點和抗震救災建議”部分反復強調居民自建房屋抗震能力弱，是造成人員傷亡的主要因素，這對自治區在2004年2月24日（巴楚-伽師6.8級地震一周年）啟動的抗震安居工程建設起到了一定的推動作用。自實施抗震安居工程以來，新疆境內共發生了近60次5級以上地震，其中成災地震28次，抗震安全民居無一損毀，抗震安居房屋至少減少損失30億元。

另外，抗震安居房屋的建設也改變了農牧民的建房理念，普及了房屋抗震知識，增強了防震減災意識。抗震安居房的建設，在震后臨時安置和減少轉移安置人口上發揮的巨大作用，為災區穩定、盡快恢復正常生產生活發揮了積極作用。我們在地震災害調查和損失評估報告中專門進行減災效益分析，加大宣傳力度，促進了全國農村地震安居房工程建設的實施。體現了以防為主、防抗救相結合的減災理念，實現了從注重災后救助向注重災前預防的轉變。

為了讓地方政府在震前做好各項應急準備工作，2010年新疆地震局組織專家在全國率先開展《新疆年度地震危險區地震災害風險評估和對策研究》工作。在中國地震局劃定的年度地震危險區內，我們根據預測震級和優勢發震構造對發震地點進行判斷，結合縣級行政區基礎數據庫和減災能力等對地震風險進行等級評估，提出對策建議，此項工作成果經過中國地震局評審后，在每年自治區防震減災工作會議上進行通報，并將成果印發至各地州市人民政府，協助地方政府有針對性、有重點地安排年度防震減災工作，特別是應急處置準備工作。同時，根據自治區黨委政府安排，在每年二、三季度新疆地震局聯合相關部門前往年度地震危險區對應急準備工作的開展情況進行檢查督促和工作交流。目前，此項工作在全國作為年度日常工作已開展多年。

推進標準化建設服務災區政府震后恢復重建工作

2006年6月，國務院在新疆召開地震安保工作現場會，此后新疆各地陸陸續續開始建設抗震安居房，房屋建筑按照原建筑結構破壞等級評估，但已經不符合當前房屋建筑造價實際情況。因此，中國地震局提前安排科技支撐項目，用于研究恢復重建資金需求評估方法。在研究過程中，2008年2月12日于田發生7.3級地震,為了驗證評估方法研究思路和初步成果，在中國地震局的安排下，新疆地震局率先在于田7.3級地震災評報告中專門加一個章節，對災后恢復重建資金進行了評估，地震造成的直接經濟損失約為2億元，災區恢復重建經費初步評估約需4.4億元，評估結果得到了各級政府的認可，認為這項工作成果更加符合災區震后恢復重建的需要，也為后來制定的國家標準《地震災害恢復重建經費需求初評估（GB/T 27933—2011）》提供了數據支撐和科學依據。

葉城5.2級地震現場調查

2008年，對地震系統來說是一個不平凡的年份。5月12日四川汶川發生8.0級地震，造成了巨大的人員傷亡和經濟損失，六度區涵蓋了6個省（市）244個縣（市、區），面積達50萬平方千米，全國地震系統先后有780名專業人員參加了地震現場工作，分期組成100多個調查小組開展現場震害調查工作，調查行程約80萬千米。筆者參加了地震現場工作，主要是協助完成地震災害損失評估報告（總報告和各省分報告）的編寫和協調工作。地震烈度圖發布后，國務院啟動汶川重建規劃，需要以縣級為單位，對災情非常重的行政區進行篩選，并納入規劃。在地震災區，許多縣級行政區存在3～4個不同的烈度區，處于不同烈度區，其損失占比不同，而且不同烈度區損失總量與烈度和面積有不同的相關性等，通過在現場眾多專家的研究，提出了恢復重建經費的計算方法，即以人員傷亡（含失蹤）數、烈度占國土比例、經濟損失（絕對、相對）、人口分布情況和地震災害等指標進行單項和綜合考慮，對縣級行政區災害等級進行了評估，按照指標高低進行了排序，這一評估排序結果以地震現場指揮部的名義及時提供給汶川重建規劃專家組參考使用。汶川地震后，由新疆地震局牽頭組織專家，對大震巨災的災害程度評估排序進行了研究，形成了研究成果。以此成果為基礎形成了中國地震局印發的《地震災害區域等級評估工作指南（2009）》，在后續的多次6.5級以上地震中得到了運用，取得了較好的效果。

隨著防震減災工作對災害損失評估需求的不斷提出，研究工作也在不斷深入，在總結經驗的基礎上，中國地震局及時修訂了《地震現場工作規定》，陸續頒布了《建（構）筑物地震破壞等級劃分GB/T 24335—2009 》《生命線工程地震破壞等級劃分（GB/T 24336—2009）》 《地震災害間接經濟損失評估方法（GB/T 27932—2011）》《地震災情應急評估（GB/T 30352—2013）》等國家標準，出臺了《地震烈度圖繪制規范》《地震烈度評定工作規范》《地震現場評估工作規范》《地震應急文檔與圖件產出技術規范》等規范性文件。

地震現場調查評估工作是在實踐中逐步完善的，從開始重點考慮房屋建筑到考慮行業、生命線工程和水利設施、間接經濟損失的評估，從單一到全面系統，工作內容不斷拓展。新疆眾多的地震現場實踐經驗為這些標準和規范的出臺做出很大貢獻，反過來這些標準和規范又進一步指導新疆地震現場工作，提高了工作效率和服務政府、公眾應對災害的能力。可以說規范化、標準化中發展的地震現場調查評估工作，與新疆地震現場調查評估工作同步發展和進步。