農(nóng)村宅基地開發(fā)利用研究

□謝榮珍 喬印升

（安徽省中共阜南縣委黨校 1.科研室；2.校長室 安徽 阜南 236300）

農(nóng)村宅基地開發(fā)利用研究

□謝榮珍1喬印升2

（安徽省中共阜南縣委黨校 1.科研室；2.校長室 安徽 阜南 236300）

我國農(nóng)村宅基地空置現(xiàn)象普遍，其開發(fā)利用呈現(xiàn)東少西多等特點，而且對它開發(fā)利用問題較多：分布散亂，集中開發(fā)利用較為困難；受到資金方面的制約等等，由于它的開發(fā)利用對戶籍人口城鎮(zhèn)化具有重要意義和對農(nóng)民具有很強的增收帶動作用，建議要把農(nóng)村宅基地上的空置房屋有效利用起來,建立統(tǒng)一市場,加大財政支持,村鎮(zhèn)體系規(guī)劃中要把空置宅基地較多的村莊遷并作為重點,需要頂層推出公共政策。

農(nóng)村宅基地；空置；開發(fā)利用；戶籍人口城鎮(zhèn)化；增收

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化進程中的高速發(fā)展階段，城鄉(xiāng)人口及其要素流動性增強，但農(nóng)村宅基地空閑引起的土地資源嚴重浪費，問題突出。調(diào)研組在全國范圍內(nèi)經(jīng)過調(diào)研，估算有45%的宅基地處于空閑狀態(tài)，體量十分之大。農(nóng)村宅基地開發(fā)利用，已經(jīng)成為牽動城市農(nóng)村二者之間以及工農(nóng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵性研究課題。

1 農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的實證調(diào)研

課題組在全國范圍內(nèi)進行了調(diào)研，重點在農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀、開發(fā)利用特點、問題方面進行了調(diào)研。

1.1 農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀

總體上，我國農(nóng)村宅基地空置可開發(fā)利用總量，從2005年91.61億m2，增加到了現(xiàn)在的410.2245億m2。數(shù)據(jù)來源過程如下：

調(diào)研組從國家發(fā)改委劃定的四大區(qū)域中，東部選10個縣，中部選8個縣，西部選10個縣，東北部選6個有代表性的縣進行調(diào)研。東部有：北京、上海、廣東、天津、河北、江蘇、浙江、福建、山東和海南十個省份，每省分別選一個具有代表性的縣，深入農(nóng)村宅基地現(xiàn)場進行走訪調(diào)研；中部包括：安徽、山西、河南、江西、湖南、湖北、內(nèi)蒙古和陜西八個省份，也是選一個代表性的縣進行調(diào)研；東北部有遼寧、吉林和黑龍江三個省份，各選兩個縣進行調(diào)研。由以上這些數(shù)據(jù)歸納推理出農(nóng)村宅基地空置可開發(fā)的數(shù)據(jù)總量。

1.2 農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的特點

1.2.1 農(nóng)村宅基地空置可開發(fā)利用具有利益博弈性。農(nóng)村宅基地開發(fā)利用，不管是政府和村委會投資的宅基地整理，還是舊村改造，都是以集約利用為目標，節(jié)約出來的收益都要為前期的整理和改造支付拆遷補償費用和投資費用，費用的分配往往是在投資者和農(nóng)民之間，這就在二者之間產(chǎn)生了利益博弈。如果是政府和村委會投資，那就是政府、村委會和農(nóng)民之間的博弈；如果是企業(yè)投資，那就是企業(yè)和農(nóng)民之間的博弈。[1]

1.2.2 農(nóng)村宅基地空置可開發(fā)利用具有區(qū)域差別性。農(nóng)村宅基地空置可開發(fā)利用的面積呈現(xiàn)東部少、東西部多的特色；農(nóng)村宅基地空置可開發(fā)利用率與經(jīng)濟的發(fā)達與否有關(guān)：發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地空置可利用率占到本地區(qū)的農(nóng)村宅基地面積的10%左右，在經(jīng)濟不太發(fā)達的地區(qū)，企業(yè)較少，大批農(nóng)民長久外出務工，導致大量房屋長期空置，一般來講，農(nóng)村宅基地空置可利用率均達到45%左右，大部分農(nóng)村從房屋上看，氣派輝煌，但空置率卻是相當?shù)馗撸热缭谙嫣丁涞椎霓r(nóng)村，小洋樓比比皆是，僅僅部分是一層住人，二層基本沒住人。

1.3 農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的問題

1.3.1 農(nóng)村宅基地分布散亂，集中開發(fā)利用較為困難。分布散亂，荒置宅基地雜亂無章，散布于農(nóng)村各處。村莊建設(shè)缺乏政府規(guī)劃，出現(xiàn)沿著公路“線狀”拓展，沿著舊村向外擴張。農(nóng)民建了新房，卻不愿意拆除舊的空置的房屋。比如安徽省阜南縣的大部分農(nóng)村都是這樣的。

1.3.2 受到資金方面的制約。對于農(nóng)村宅基地的開發(fā)利用，國家還尚無“明確的扶持政策，金融部門沒有看好其投入產(chǎn)出以及回報率，鄉(xiāng)村財政的短缺以及村民們經(jīng)濟上捉襟見肘。”[2]

1.3.3 收回空置宅基地的一些法律規(guī)定模糊，執(zhí)行難以到位。《中華人民共和國土地管理法》第37條規(guī)定：“連續(xù)二年未有使用的建設(shè)用地經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的應當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種”。現(xiàn)在大部分農(nóng)村宅基地上都有空閑的房屋，無人居住，你說它“連續(xù)二年未有使用”是指荒蕪？沒有蓋上房屋，還是指蓋上房屋沒人住呢？明顯指代不清，如果是指沒有蓋房屋，一般也種有樹，城市郊區(qū)的往往被人種上菜，也不算是沒被使用。蓋有破舊房屋的連續(xù)十年無人居住，讓老鼠住，在邊遠偏僻貧窮農(nóng)村已經(jīng)是一種普遍現(xiàn)象，集體組織也不敢收回這些農(nóng)村宅基地，強硬收回，勢必會有矛盾沖突，引起社會動蕩。

1.3.4 私人開發(fā)商不愿意在遠離城市的農(nóng)村開發(fā)利用宅基地。他們認為它的商業(yè)價值不高。由于農(nóng)村宅基地具有福利性質(zhì)，法律規(guī)定只能在農(nóng)村集體組織內(nèi)部交易，不允許城里人買農(nóng)村宅基地，而一般農(nóng)村人口都能分得宅基地，自家的宅基地如果不夠住，直接就在耕地上蓋，基本無交易，“沒有交易就沒有價值”，這是馬克思主義政治經(jīng)濟學上的內(nèi)容。所以說就目前的法律框架內(nèi)，農(nóng)村宅基地如果讓開發(fā)商私人開發(fā)，基本無人愿意去開發(fā)，除非政府出錢，開發(fā)商才有可能去開發(fā)。

2 農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的可行性分析

2.1 農(nóng)村宅基地開發(fā)利用對新型城鎮(zhèn)化具有重要意義

開發(fā)利用農(nóng)村宅基地是理順新型城鎮(zhèn)化“人地錢”關(guān)系邏輯的重要環(huán)節(jié)，[3]新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是資本、土地、勞動力等要素自由流動和重新配置的結(jié)果，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是消除人口和生產(chǎn)要素自由流動的障礙。大批農(nóng)民進城落戶，城鎮(zhèn)住房及其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會不斷增長，客觀上將產(chǎn)生較多的新增土地和錢的需求。“怎樣處理‘人往哪里去，地從哪里來、錢從哪里出’”這一問題，是新型城鎮(zhèn)化要解決的關(guān)鍵性問題。目前，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高較慢，主要原因是沒有解決好“人、地、錢”有效運轉(zhuǎn)的邏輯問題。有學者提出“農(nóng)村宅基地確權(quán)”是提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的關(guān)鍵，本課題組經(jīng)過調(diào)研數(shù)據(jù)分析，確權(quán)不確權(quán)，對提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率沒有多大影響，法律規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在集體組織內(nèi)部買賣，農(nóng)民自己的宅基地都在空置著，不能有效利用，去買別家的宅基地毫無意義。而把農(nóng)村宅基地開發(fā)利用起來，增值的資金自然增加了農(nóng)民收入，農(nóng)民在城鎮(zhèn)有錢買房子住，提高農(nóng)民進城福利，城鎮(zhèn)化率會較快提高。

2.2 農(nóng)村宅基地開發(fā)利用戶籍人口城鎮(zhèn)化的作用

農(nóng)村宅基地開發(fā)利用,從“人、地、錢”角度對戶籍人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生重要作用，不僅促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市的能力與意愿，還引起城市住房用地有效供給及其人口市民化成本分擔（見圖1）。

圖1 農(nóng)村宅基地開發(fā)利用對戶籍人口城鎮(zhèn)化的作用

2.2.1 農(nóng)村宅基地開發(fā)利用對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶意愿影響極大。農(nóng)村宅基地對農(nóng)民具有保障和不動資產(chǎn)雙重功能，是農(nóng)村集體組織為其成員提供的一種福利。農(nóng)村宅基地開發(fā)利用對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和家庭向城鎮(zhèn)遷移的能力和意愿具有極大的影響。

從落戶能力上看，一部分在城市缺錢消費的農(nóng)民，在農(nóng)村宅基地開發(fā)利用之后，可以實現(xiàn)資產(chǎn)資本化，農(nóng)民可以帶錢進城，增加農(nóng)民進城的成本分擔，增強了他們的落戶能力，促進人口轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化。根據(jù)馬克思的《資本論》，農(nóng)民的勞動產(chǎn)品——農(nóng)村宅基地上的房屋長期空置，等于“生產(chǎn)出來的東西，是無用的，誰也不愿意買它，這種東西就不能成為商品”[3]30不能成為商品，就不能換來貨幣，而貨幣，又叫錢，則是“固定充當一般等價物的特殊商品或其價值符號。人類社會起初并無貨幣存在。貨幣是商品交換的長期發(fā)展過程中分離出來的特殊商品，當一般等價物逐漸固定在特定種類的商品上時，它就定型化為貨幣”[4]37，而對于缺錢的農(nóng)民，農(nóng)村宅基地被開發(fā)利用之后，自然就變成商品，換來商品的等價物貨幣——錢，農(nóng)民有了錢，自然就增強了進城落戶的能力。

從落戶意愿看，對部分已長期在城鎮(zhèn)居住生活且有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，他們已經(jīng)具備一定在城市定居的能力，不愿意或暫時不愿意把戶口遷往城市是，很難或根本享受不到“與城鎮(zhèn)居民平等的公共服務和社會權(quán)益，缺乏城市安全感”[3]農(nóng)村宅基地是一份福利。對于他們來講，這份農(nóng)村宅基地空置不空置不重要，重要的是由于“大、中、小城市（鎮(zhèn)）戶籍‘含金量’的不同表明勞動力進入特大城市的壁壘在增加，”[5]60他們希望能夠在無法進城的時候，宅基地提供給自己一條不錯的退路。農(nóng)村宅基地開發(fā)利用,政府可以增加收入，提高農(nóng)民進城福利，消除這部分農(nóng)民進城的后顧之憂，增強農(nóng)民落戶意愿，增加城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口，從而實現(xiàn)這部分人的戶籍人口城鎮(zhèn)化。

2.3 農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的增收帶動作用

表1 我國農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的增收測算結(jié)果（單位：元）

據(jù)課題組測算，全國410.2245億m2的農(nóng)村宅基地未開發(fā)利用。如果農(nóng)村宅基地平均200m2一處，全部位于縣級城市周邊5km以外，能夠充分利用，最保守的講，所有空置的農(nóng)村宅基地開發(fā)后也能產(chǎn)生112.812多萬億元的收益；如果全部農(nóng)村宅基地規(guī)劃在縣級城市周邊5km以內(nèi)，能產(chǎn)生194.857萬億元的收入（見表1）。

以上數(shù)據(jù)是根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)及宅基地價值計算公式：

宅基地價格 (萬元)=10×(宅基地面積÷100)×(區(qū)位系數(shù)+規(guī)劃系數(shù))+建筑面積×0.05

計算的。其中：①宅基地的面積就是宅基地的平面大小，以100平米為基本單位，當然，四方形的宅基地價格應該最高；②區(qū)位系數(shù)：

一線城市周邊50km內(nèi)，系數(shù)為5;一線城市周邊100km內(nèi)，系數(shù)為3;二線城市周邊20km內(nèi)，系數(shù)為4;二線城市周邊50km內(nèi)，系數(shù)為2;一般城市周邊10km內(nèi)，系數(shù)為3;縣級城市周邊5km內(nèi)，系數(shù)為2;普通宅基地的區(qū)位系數(shù)為1。③規(guī)劃系數(shù)：納入拆遷規(guī)劃系數(shù)為3;納入城市規(guī)劃系數(shù)為2;普通宅基地的區(qū)位規(guī)劃系數(shù)為1。④宅基地上建筑物面積以三層為限，1m2作價500元。例如：有200m2一處宅基地，上有三層樓房共300m2，假如按普通宅基地計算價格是10×(200÷100)×(1+1)+300×0.05=55(萬元)；如果按縣級城市周邊5km內(nèi)，又在城市規(guī)劃范圍里面計算，這處宅基地價格就是10×(200÷100)×(2+2)+300×0.05=95(萬元)。如果全國農(nóng)村平均一處住宅按200m2，那么將會有205 112 250戶住宅，開發(fā)利用后，都按最低標準縣級城市周邊5km以外計算，這些農(nóng)村宅基地的總價值就是112.812萬億元。這些價值如果產(chǎn)生，對于農(nóng)民來說，無疑是一筆可觀的收入。

3 促進農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的結(jié)論與建議

既然農(nóng)村宅基地開發(fā)利用意義重大，那就要促進它的開發(fā)利用。

3.1 要把農(nóng)村宅基地上的空置房屋有效利用起來

利用農(nóng)村宅基地上的空置房屋，興辦養(yǎng)老場所、文化娛樂場所，改建成傳統(tǒng)鄉(xiāng)村博物館、古村落遺址和標志性建筑；興辦農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、現(xiàn)代鄉(xiāng)村企業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)和農(nóng)家樂。利用的目的是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，豐富農(nóng)民的精神生活，把傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化延續(xù)下去，把空置房屋賦予現(xiàn)代文化元素。

3.2 要建立統(tǒng)一市場

將包括宅基地在內(nèi)的存量建設(shè)用地以及規(guī)劃建設(shè)用地均納入到交易的客體范圍，允許其直接入市流轉(zhuǎn)。[6]通俗點講，就是如果農(nóng)戶的原有宅基地可以買賣，一些農(nóng)戶賣過之后，就可能拿著這一筆錢在城市里改善生活。[7]但是過去由于沒有統(tǒng)一的市場，整治空置宅基地雖有節(jié)余用地指標，引發(fā)了一些社會問題，在一些省市也因此被全面“叫停”。但土地市場化是必然趨勢，不能半途而廢，關(guān)鍵是讓它透明化，走公開拍賣的路子。各省建立統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地交易市場，既能讓宅基地指標交易走上臺面，有利于監(jiān)督，也方便政府提前審核，而更好地貫徹“占優(yōu)補優(yōu)”原則。

3.3 要加大財政支持

充分合理利用農(nóng)村宅基地，可以退出、可以流轉(zhuǎn)，比如種養(yǎng)殖等，但合理利用的關(guān)鍵是錢的問題，如果沒有錢，那么農(nóng)民誰也不會自愿退出，除非走市場化的道路，用市場的辦法去解決。所以加大對貧困縣地區(qū)的財政支持，是必走之路的，有了上級政府支持的財政補貼，基層政府管理者就無財政負擔的后顧之憂，就有足夠的底氣、放手收回、整治農(nóng)村宅基地，他們也可以因地制宜加以利用，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜養(yǎng)則養(yǎng)，這樣農(nóng)村宅基地才會有了更大的利用空間。

3.4 村鎮(zhèn)體系規(guī)劃中要把空置宅基地較多的村莊遷并作為重點

針對農(nóng)村空置宅基地分布散亂問題，在村鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，重點是要對原有自然村莊的分布進行合理調(diào)整，對空置宅基地較多的村莊進行遷并。這樣做不僅可以節(jié)省集中開發(fā)利用農(nóng)村土地，而且還可以擴大耕地面積，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。“規(guī)劃中應當結(jié)合當?shù)貙嶋H，綜合考慮下列因素，以確定不同地域的村莊遷并標準”[8]45：

3.4.1 常駐人口規(guī)模。常駐人口規(guī)模過小，沒有“一些生活福利設(shè)施，如商店、醫(yī)療站、小學等。人口規(guī)模一般在1000”[9]2人以下，而且空置宅基地較多的村莊要進行遷移合并。

3.4.2 環(huán)境問題。“位于自然生態(tài)保護區(qū)、風景名勝核心區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)的村莊”[8]，空置宅基地影響這些地區(qū)整體的環(huán)境美，要進行遷移開發(fā)。

3.4.3 占壓重點建設(shè)項目或者位于礦產(chǎn)資源之上，有空置宅基地的村莊要進行遷移開發(fā)。

3.5 需要頂層推出公共政策

公共政策是公共權(quán)威當局為解決某項公共問題或滿足某項公眾需要，所選擇的行動方案或不行動。[10]96價值112.812萬億元的宅基地空置在全國各地，不能變成現(xiàn)金，導致貧富差距加大，這越來越成為公共問題了，公共問題很多，“但在政府決策者看來，并非所有的問題都是需要政府解決的，有些問題通過民間渠道就能夠進行處理；有些問題可能過于復雜，政府無力加以解決”[11]52。土地問題這一公共問題對于基層政府可能過于復雜，必須中央政府解決。沒有中央頂層法律政策推出，地方基層干部操作就沒有章法，同時也無法統(tǒng)一標準、無法統(tǒng)一步調(diào)，這樣不僅不利于釋放空置的農(nóng)村宅基地存量，又由于各市縣政策不一樣，補償標準不一致，而且還容易留下矛盾隱患。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)急需要開發(fā)利用農(nóng)村宅基地，很可能出現(xiàn)急躁冒進現(xiàn)象，貧困地區(qū)用地需求不旺，農(nóng)村宅基地開發(fā)利用積極性不可能高。中央推出相關(guān)的法律政策措施，這是要考慮的一點。

[1]栗娟,謝榮珍,謝法忠.農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)與流轉(zhuǎn)研究[J].唐山學院學報,2015,28(4)：37-41.

[2]尚伯仁.空心村怎樣治理[J].決策,2016(12)：88.

[3]涂圣偉.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下 我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革研究[J].經(jīng)濟縱橫,2017(7)：40-46.

[4]卡爾·馬克思.資本論第 1 卷[M].朱登編譯.北京：北京聯(lián)合出版社，2013.

[5]陳瑛.轉(zhuǎn)型期中國勞動力市場演進問題研究——從分割到一體化[M].北京：中國社會科學出版社,2016.

[6]馬夢璐,周霞.集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革[J].中國市場,2016(46)：10-15.

[7]謝榮珍,謝法忠.城鎮(zhèn)化進程中的阜南縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探析[J].淮南師范學院學報，2014,16(4).

[8]陳玉興,邢燕,高成全.農(nóng)村村落的規(guī)劃與布局[M].成都：西南交通大學出版社，2010.

[9]金兆森,張暉.村鎮(zhèn)規(guī)劃[M].南京：東南大學出版社，2005.

[10]張成福,黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[11]謝明.公共政策導論[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦：弘揚“紅船精神”，堅守“三農(nóng)”情懷

要深入學習領(lǐng)會黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，弘揚“紅船精神”，堅守“三農(nóng)”情懷，爭做“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)干部，不忘初心、牢記使命，恪盡職守、勤勉工作，展現(xiàn)新風貌新干勁新業(yè)績，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作出新的更大貢獻。

“紅船精神”是中國革命精神之源，新時代做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展各項工作，依然需要弘揚“紅船精神”。黨的十九大提出，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。具體到農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的黨員干部，就是要弘揚“紅船精神”，堅守“三農(nóng)”情懷，為農(nóng)民謀幸福、為鄉(xiāng)村謀振興。

1004-7026（2017）23-0070-04

F282

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.23.047

中共安徽省委黨校關(guān)于2017年度全省黨校系統(tǒng)重點課題，項目編號Q S2017086。

謝榮珍（1977-），女，安徽阜南人，安徽省中共阜南縣委黨校，碩士，高級講師，主要研究方向：三農(nóng)問題研究，經(jīng)濟管理，公共管理。喬印升（1968-），男，安徽阜南人，安徽阜南黨校常務副校長，教授，主要研究方向：經(jīng)濟學。