房地產稅全面落地面臨“五個兩難”

黃志龍

最近，財政部部長肖捷撰文提出，將按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施，對工商業房地產和個人住房按照評估值征收房地產稅。廣受關注的房地產稅看似箭在弦上。然而，筆者認為，短期內房地產稅政策落地，除了面臨立法授權、稅基和稅率確定、全國不動產信息共享等障礙外，決策者還可能需要應對以下五方面兩難選擇。

第一，征收房地產稅與“擴大中等收入群體”間的抉擇。《中國家庭金融資產配置風險報告》數據顯示，不動產在我國家庭金融資產配置中的比重不斷攀升，2016年達到了68.8%，其中69.05%城鎮家庭僅有1套房產，15.44%家庭有2套房產，僅有3.63%的家庭擁有3套及以上房產。可見，大部分居民購買房產目的是滿足自身自住需求，僅有1套或2套房產的城鎮居民構成了城市中等收入家庭的主體。若按照上海、重慶試點方案中確定較高的免征額，則達不到構建房地產市場長效機制、拓展地方稅源的效果；若按照國際較為普遍的廣覆蓋方式征收，房地產稅一旦落地，中等收入家庭不但要承擔原來按揭貸款，還需要新增新房地產稅負擔。顯然，這與十九大報告多次提出“擴大中等收入群體”的發展方向不相符。

第二，地方政府在房地產稅和土地出讓收入上的抉擇。從較為成熟的市場經驗看，美國房地產稅占地方政府財政收入比重在15%左右，中國香港物業稅占特區政府財政收入為5%左右，韓國占比大約為20%，日本不動產稅占地方收入大約為40%。這些國家或地區房地產稅均是按照房屋評估值為基礎征收的，形成了一套完善的土地及房屋價值評估體系，定期對房屋估值進行調整，房地產稅成為政府財政收入的重要組成部分。反觀我國房地產市場，從上海、重慶等試點城市看，2016年上海房產稅收入為171億元，僅占上海稅收收入總額5626.9億元的3%；重慶房產稅收入為56.88億元，占本級財政稅收收入1438.4億元的4%。與此同時，2016年上海土地出讓收入高達1578億元，重慶為705億元。房地產稅相對土地出讓收入可謂是九牛一毛。2013年，杭州曾作為房地產稅試點擴圍城市之一，并制定了包括針對增量住房征收、以戶為單位的免征面積、超標面積累進稅率等政策，但最后被緊急叫停。彼時反對聲最大的依然是房產稅將對本已十分低迷的房價形成進一步打壓，影響土地出讓收入。一旦房地產稅政策在全國范圍內落地，地方政府必須在房地產稅和土地出讓收入之間作出選擇。

第三，房地產稅落地與短期通脹壓力的抉擇。從各國的長期經驗看，房地產稅與控制房價并沒有必然的聯系。但是，就當前房地產市場的預期而言，房地產稅在控房價的長期目標方面依然被寄予厚望。特別是空置率較高、投機氛圍較為濃厚的地區，房地產稅政策一旦落地，投資者心態和市場預期將發生轉變，不同收入家庭財富配置結構將發生調整。不動產持有成本的上升，將可能引發短暫的拋售潮。而在過去十余年內，央行發行過剩貨幣，之所以沒有引發通貨膨脹，主要是房地產市場在中國經濟貨幣化進程中扮演著最大的“貨幣蓄水池”角色，房地產稅政策落地導致的短暫拋售潮，流出的社會資金將可能進入實體經濟，過剩流動性將對通脹形成壓力。與此同時，在沒有出現拋售潮的地區，住房租金的壓力也將因為房地產稅落地而上升。總之，房地產稅政策落地，將可能造成較大的短期通脹壓力。

第四，房地產稅與避免房地產市場“明斯基時刻”的抉擇。目前，許多金融機構的個人經營貸、小微企業貸的抵押物既有住宅類房產，也有商業類地產，若房地產稅開征造成了部分地區短期的拋售潮，房價的下跌可能影響銀行抵押物的價值評估，由此引發一系列系統性金融風險。近期央行行長周小川關于“明斯基時刻”的討論，印證了我國爆發系統性金融風險存在現實可能性。未來房地產調控政策重點，整體上需要防止房價過快回落，通過時間換空間的方式，以居民收入穩步增長，逐漸消化過高的房價。但是，一旦房地產稅政策落地，市場預期被逆轉，住房持有環節成本的上升，將可能成為壓垮房地產泡沫的“最后一根稻草”。不排除出現以下情形：房地產稅政策全面落地之日，就是房地產市場“明斯基時刻”到來之時。

第五，房地產稅的高征稅成本與短期低收益的抉擇。房地產稅作為一個全新的稅種，要在全國推廣并取得預期效果，至少有四方面的工作需要全面推進：一是全國不動產信息共享；二是通過各種渠道對納稅人進行“教育與培訓”，讓納稅人充分了解相關的法律規定；三是在不同城市建立完善的、可持續調整的“個人住房評估值”系統；四是政策落地后要建立房地產稅監督機構，建立納稅申辯制度，納稅人有途徑提出異議和申訴。以上這些工作都需要地方政府付出高昂的人力成本、時間成本和博弈成本。因此，在許多三四線城市，房地產稅的開征成本甚至可能高于其收益，這會抑制地方政府的積極性。如果按照中央有條件地區“分步推進”的原則，地方政府可能陷入兩難選擇，特別是財政困難地區有拓展財源、征收房地產稅的積極性，但房地產稅落地之后將削弱本地房地產市場的吸引力，惡化本地營商環境，進一步打壓實體經濟。

不可否認，全面征收房地產稅是構建房地產市場發展長效機制的基石之一，但是房地產稅的落地，短期內仍然面臨一系列風險與難題，如何應對這些挑戰，需要決策部門和各級地方政府作出艱難抉擇，充分評估房地產稅成本、收益和相關風險。