關檢并聯通關的貿易便利化制度研究

尹建麗 于得水

[摘要]深入推進全國通關一體化、打造更加開放便利的營商環境，需要推進跨部門一次性聯合檢查，將現行貨物報關報檢“串聯”流程改為“并聯”，探索多環節合一、扁平化的口岸管理新模式。從我國口岸通關模式“通關單”的發展經歷入手，結合當前歐美等國際成熟的通關制度做法，分析了當前我國關檢并聯通關的貿易便利化制度安排，為創新口岸管理模式、加快推進國際貿易“單一窗口”建設、實現全國通關一體化提供政策研究和理論支持。

[關鍵詞]并聯；三互；單一窗口；貿易便利化

[中圖分類號]F7525

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）11-0004-04

[作者簡介]尹建麗，講師，研究方向：電子商務、國際貿易；于得水，工程師，研究方向：風險管理、認證認可。

[基金項目]北京睿庫貿易安全及便利化研究中心“中國貿易便利化年度報告（2017）”（專題部分）階段性成果。

2017年政府工作報告中要求，推廣國際貿易“單一窗口”，實現全國通關一體化。“單一窗口”是聯合國倡導的一項國際貿易便利措施，其內涵是指參與國際貿易和運輸的各方通過單一的平臺，一次提交標準化的信息和單證，以滿足相關法律法規及管理的要求，同時監管部門處理狀態（結果）通過單一平臺反饋給申報人。目前，在進出口貨物邊境機構查驗方面，只有海關、國檢兩個部門，串聯的結點為“通關單”。

一、中國邊境機構的貨物通關模式

在商檢、動植檢、衛檢合并之前，我國邊境機構通關模式主要是各機構在報關單上簽章。1998年國務院機構改革“三檢合一”之后，國家出入境檢驗檢疫局聯合海關總署下發了《關于啟用檢驗檢疫出入境貨物通關單的通知》，決定自2000年1月1日起建立新的檢驗檢疫貨物通關制度，實施“先報檢，后報關”的通關模式：取消原“商檢、動植檢、衛檢”以放行單、證書以及在報關單上加蓋放行章等通關放行形式，啟用“入境貨物通關單”和“出境貨物通關單”，對列入《出入境檢驗檢疫機構實施檢驗檢疫的進出口商品目錄》范圍內的進出口貨物（包括轉關運輸貨物），海關一律憑貨物報關地出入境檢驗檢疫局簽發的“入境貨物通關單”或“出境貨物通關單”驗放。

2002年由全國人大常委會第27次會議修定實施的《進出口商品檢驗法》規定：必須經商檢機構檢驗的進出口商品，海關憑商檢機構簽發的貨物“通關證明”驗放；商檢機構對實施許可制度的進出口商品實行“驗證管理”。2005年由國務院第101次常務會議通過實施的《進出口商品檢驗法實施條例》規定：出入境檢驗檢疫機構對實施許可制度和國家規定必須經過認證的進出口商品實行“驗證管理”；法定檢驗的進出口商品、實行驗證管理的進出口商品，海關憑出入境檢驗檢疫機構簽發的“貨物通關單”辦理海關通關手續。

目前，中國海關、檢驗檢疫機構沿用自2008年起正式執行的“通關單聯網核查”機制。2007年底，為提高口岸通關效率，推進無紙通關改革，海關總署與質檢總局聯合發布68號公告，決定實施“通關單聯網核查”。“通關單聯網核查”的基本流程是：出入境檢驗檢疫機構根據相關法律法規的規定對法檢商品簽發通關單，實時將通關單電子數據傳輸至海關，海關憑以驗放法檢商品，辦結海關手續后將通關單使用情況反饋質檢總局。

二、歐美等國家通關制度簡介

國際上絕大多數國家均采用事前準入認證、事中入境驗證、事后市場監管的監管制度，涉及技術性貿易措施的口岸通關環節監管方式主要是“入境驗證”。

（一）歐盟對外貿易法規和政策

歐盟對食品、動植物及其產品和各種工業產品制定嚴格的檢驗檢疫管理法規和標準。在歐委會內部，貿易總司（相當于一些國家的工貿部）專門負責歐盟貿易事務，其下設8個司，分別負責水平議題和雙邊經貿關系等問題，與中國經貿關系由C司負責、WTO事務由F司負責。消保總司（相當于市場監管局）主要負責組織實施歐盟通用產品安全指令（GPSD），并在GPSD框架下開展與消費者保護相關的消費產品立法和管理活動，生產者和進口商有責任保證投放歐盟市場產品的安全，并采取適當的預防性措施，出現問題時有義務立即行動并通報主管機構。為有效實施消費者保護政策，歐盟近年來建立了一系列快速預警系統，如非食品類消費品預警系統（RAPEX）、食品和飼料預警系統（RASFF）以及醫療器械和藥品等專門系統。

1989年歐盟理事會推出《合格評定的全球戰略》決議，通過把合格評定程序的不同階段設計成不同的模式、制定采用這些評定程序的準則、指定實施程序的機構及規定CE標志的使用，從而以法規的形式制定協調一致的合格評定方法。歐盟技術法規主體由新方法指令和舊方法指令構成，因此歐盟合格評定制度也分為由新方法指令而來的CE合格評定制度和由舊方法指令而來的汽車、食品、化學品、藥品等認證制度，其中CE認證是歐盟合格評定制度的主體。歐盟合格評定的具體管理工作由各成員國指定機構，負責承擔有關新方法指令中所要求的第三方參與的合格評定活動。

成員國海關當局負責對進出口商品進行檢查，如發現產品某些特性顯示這些產品極有可能存在隨時引發健康和安全危害的風險，或者發現產品未按相關產品的安全規定攜帶文件或加貼標志，則不能放行。對于新方法指令所覆蓋產品，海關當局會注意其CE標志。邊境執法當局和市場監管當局互通信息，并根據所接收信息采取適當措施。

（二）歐盟的“入境驗證”制度

“入境驗證”是各國普遍采用的對進出口商品進行監管的一種方式，“入境驗證”制度對簡化進口商品的通關手續、減少對入境商品的實物檢驗、保證對入境商品的質量溯源有重要的作用。歐盟國家對自第三國進口的產品也施行“入境驗證”的管理程序，只不過歐盟國家“入境驗證”的法律依據、實施機構、“驗證”的內容與我國有所不同。

歐盟國家實施“入境驗證”的法律依據是歐共體339/93/EC號法規《對自第三國進口產品的產品安全規則符合性檢查條例》。該條例適用于涉及安全和健康的產品，條例不適用于植物衛生、獸醫和畜牧控制以及動物保護，及歐共體中有專門的邊境檢查法規規定的特定產品。endprint

歐盟沒有類似“出入境檢驗檢疫”這樣的機構，歐盟行使“入境驗證”職責的是成員國海關，由海關在邊境口岸對來自第三國貨物實施符合性檢查，不符合要求的則通知成員國市場監管機構，由市場監管機構采取如禁止產品投放市場、停止進口等相應措施。

歐盟作為統一市場內部商品自由流通，成員國之間不存在邊境地區進出口商品“入境驗證”，歐盟的“入境驗證”僅針對來自歐盟國家之外第三國的進口商品，“入境驗證”也僅在貨物運達的第一個歐盟國家的邊境口岸進行。

（三）美國的口岸邊境執法簡介

隨著關稅的逐漸降低，美國海關的中心任務已經由以往的征稅、緝私等傳統職能轉向了監管供應鏈及維護邊境安全等方面。美國“9·11”事件后，堅持以“貿易安全優于貿易便利”為指導思想建立口岸一體化管理模式，整合了邊境執法資源，將邊檢、動植物檢疫等機構與海關合并，隸屬于國土安全部。

自1994年北美自貿協定實施后，商界要求美國海關加快驗放速度、提高工作效率，美國海關成立了“海關重組研究組”，應對海關機構重組、海關現代法的實施、落實美國政府在烏拉主回合中所簽署的各項協定等任務，美國在全關境內設立了四個海關管理中心作為全美300多個通關口岸與總署間的中介管理層次。

美國以強大的信息系統為技術支持設立“單一窗口”，“自動化商業環境”（ACE）極大地提高了管理效率，將美國的貿易便利化水平提高到世界前列。ACE通過整合多個政府機構成為單一窗口，并通過國際貿易數據系統（ITDS）使80多個政府機構整合在ACE平臺上。ACE能夠讓貿易參與者更好地管理他們的交易信息，高效地對進出口數據進行收集處理和分析，利用ITDS為各個政府機構提供數據信息共享平臺，加速合法貿易和進出口通關速度。

（四）美歐貨物通關制度的主要特點

無論是美國海關與邊境保護局制定的一系列計劃還是歐盟的統一管理邊境，無論是世界衛生組織的《國際衛生條例（2005）》還是世界海關組織的《全球貿易安全與便利標準框架》，均調整了貿易安全的重心。

1設置準入門檻，強化源頭管理。通過立法對重點敏感產品設立準入制度，都存在有形或無形的目錄，如歐盟指令的監管范圍遠比我國法檢目錄大得多，而且形成從市場準入—口岸查驗—后市場監管完整管理體系。通過設立企業注冊登記、產品質量安全認證、提供第三方檢測報告等準入條件，實施質量源頭控制。

2產品分類監管，注重風險監控。在“合格假定”和風險分析的基礎上，監管機構面向消費者、社區、學校、社會團體、醫療機構、警方等開展質量安全風險監測，獲取現實或潛在的質量安全信息，而質量管理行為均以風險評估結果為依據，根據產品風險程度的不同采用相應的合格評定模式和監督管理措施。

3利用社會力量，實行管辦分離。主要采用間接管理為主的監管方式——能由市場、社會完成的事務性工作一般由第三方機構承擔，政府則著重強化對第三方機構的監督管理。

4監管信息共享，部門聯動處置。監管機構獲取風險信息后，迅速發布風險預警，并采取緊急控制措施，及時消除安全隱患。歐盟的RAPEX系統實現了歐盟成員國間危險產品信息的共享。CPSC按照設定的標準和程序，主動提醒海關對“高風險”進口貨物進行檢查和攔截。

三、我國現行通關制度的弊端

（一）與國際通行規則不符

國際上歐美等國家的口岸通關模式均未采用“通關單”制度。歐盟指令、美國聯邦法律法規等關于產品技術性貿易措施方面的貨物監管，口岸通關不需要“通關單”，而是將技術性貿易措施監管統一納入許可證件監管或貿易管制。從歐美發展經歷來看，政府規制分為統一的市場監管體制和一體化的口岸管理體制。歐美口岸管理部門與市場消費保障部門建立了完善的監管協調機制。

政府改革的核心是職能轉變。政府不處理具體的微觀檢驗業務，這些由第三方機構承擔。從WTO/TBT層面的技術法規、標準和合格評定三要素來看，政府制定技術法規、產業界主導標準、第三方技術機構實施符合性評定。法定檢驗體制改革的表象是“法檢目錄”調整，本質則是管辦分離。以歐盟為例，歐盟指令的產品范圍即為歐盟政府法定監管范圍，也就是歐盟的“法檢目錄”。發達國家對這些“法定檢驗”產品并非政府檢驗，而是交由市場化的第三方技術機構。《關于調整對外援助物資檢驗和驗放管理的通知（商務部、海關總署、質檢總局2016年第89號公告）》在援外貨物驗放這一領域做出了采用市場化檢驗方式的探索和嘗試。

（二）“通關單”通關模式擴大了上位法范圍

“通關單”在法律條文中僅適用于商品檢驗，而不適用于衛生、動植物檢疫。《進出境動植物檢疫法》及其實施條例、《國境衛生檢疫法》及其實施條例、《食品安全法》中均未涉及“通關單”方面的條文。雖然《食品安全法》中在“檢驗”方面，援引了《商檢法》及實施條例（法律、法規）的有關規定，該“檢驗”為《進出口商品檢驗法》第六條所指的合格評定活動，但在通關制度或模式方面，也無“通關單”規定。“通關單”由商檢法實施條例提出，商檢法原為“通關證明”。《商檢法實施條例》第三條、第四條分別對進出口商品檢驗的“目錄”和“法定檢驗”進行了表述，只有檢驗檢疫類別為“M/N”、“R/S”和“L”的屬于“通關單”范疇；而每年質檢總局、海關總署聯合發布的《出入境檢驗檢疫機構實施檢驗檢疫的進出境商品目錄》為包括商檢“目錄”在內的檢驗、檢疫目錄，檢驗檢疫類別除了“M/N”、“R/S”、“L”外，僅有“P/Q”、“V/W”分別對應了海關監管條件“A/B”，這與《立法法》第八十條規定的有關規章制定不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責規定相違背。

《商檢法實施條例》第三、四條分別規定了國家質檢總局應當依照商檢法第四條規定，制定、調整必須實施檢驗的進出口商品目錄（簡稱目錄）；出入境檢驗檢疫機構對列入目錄的進出口商品以及法律、行政法規規定須經出入境檢驗檢疫機構“檢驗”的其他進出口商品實施檢驗（稱法定檢驗）。而我國從未發布過進出口商品“法定檢驗”目錄，質檢總局2003年第125號公告甚至對《出入境檢驗檢疫機構實施檢驗檢疫的進出境商品目錄》簡稱：檢驗檢疫法檢目錄。原國家出入境檢驗檢疫局、海關總署聯合發布的“國檢法聯[1999]397號”僅是“通知”，非部門聯合公告或聯合令形式，法律層級和效力顯然沒有《商檢法》及其實施條例和部門規章高。海關總署、質檢總局聯合公告2007年第68號發布的“通關單聯網核查”制度是部門規章聯合公告，“通關單聯網核查”制度可以理解為原“商檢、動植檢、衛檢”以放行單、證書以及在報關單上加蓋放行章等通關放行形式的電子化指令化。endprint

另外，根據質檢總局6號令《進口許可制度民用商品入境驗證管理辦法》，進口許可制度包括進口質量許可制度和強制性產品認證，目前的“L目錄”還不能說等于“CCC目錄”。質檢總局公告第125號將當時的檢驗檢疫目錄中的原海關監管條件“C”一律調整為“A”，但后續的國家發布的CCC目錄的產品也就是新增的L入境驗證目錄的產品，也存在與HS編碼無法準確對應的情況，有關CCC目錄產品的具體描述與界定，以國家認監委發布的相關產品實施強制性產品認證的公告為準。

（三）影響通關速度和貿易便利化

《貿易便利化協定》第8條邊境機構合作第1款：成員國應保證其負責邊境管制和貨物進出口及過境程序的主管機關和機構相互合作并協調行動，以便利貿易。2017年5月24日國務院常務會議部署深入推進全國通關一體化指出，要深化協作共管，推進跨部門一次性聯合檢查，將現行貨物報關報檢“串聯”流程改為“并聯”，探索多環節合一、扁平化的口岸管理新模式。

海關通關一體化改革的“一次申報、分步處置”通關管理模式、檢驗檢疫通關一體化改革的“三通”“兩直”通關管理模式，在一定程度上實現了各自部門的“串聯”改“并聯”和扁平化管理，但距口岸通關一體化即關檢整體一體化尚有差距。通過對海關、檢驗檢疫一體化實施方案的比較，發現在一體化內容含義、作業流程、機構設置、資源配置等方面均存在差異。海關“一次申報、分步處置”一體化模式與檢驗檢疫“三通”“兩直”一體化模式不能完全匹配。

四、打造更加高效的口岸通關模式

從海關和檢驗檢疫各自的一體化，走向共同一體化的愿景，實現 “三互”大通關建設改革方案的既定目標，履行貿易便利和協定有關條款，實現貿易安全與便利的價值統一。

國務院關于印發落實“三互”推進大通關建設改革方案的通知提出，推動一體化通關管理：強化跨部門、跨地區通關協作，加快推進內陸沿海沿邊一體化通關管理，實現在貨物進出口岸或申報人所在地海關和檢驗檢疫機構均可以辦理全部報關報檢手續。全面推進“一站式作業”，推行“聯合查驗、一次放行”等通關新模式，海關、檢驗檢疫需要對同一運輸工具進行檢查時實施聯合登臨檢查，需要對同一進出口貨物查驗時實施聯合查驗，在旅檢、郵遞和快件監管等環節全面推行關檢“一機兩屏”；廣泛實施口岸通關無紙化和許可證件聯網核查核銷；研究建立口岸風險布控中心；探索行政執法權相對集中行使和跨部門聯合執法。

《質量監督檢驗檢疫事業發展“十三五”規劃》提出，建成覆蓋全國口岸的進出口商品質量安全監測網絡，構建全國口岸質量安全風險評估平臺和進出口商品質量安全大數據處理與評價中心，建設全國統一的智能化預警平臺，提升進出口商品質量安全風險管控能力。

《認證認可檢驗檢測發展“十三五”規劃》提出，推動強制性產品認證目錄管理模式改革，實施技術法規式的管理，推動強制性產品認證制度向產品標識制度轉變，參照國際通行的技術法規形式，以發布產品認證通用要求為主，輔以適用目錄的方式，形成更加通俗易懂、科學合理、邊際清晰的認證適用范圍表述。

國務院口岸部際聯席會議后海關牽頭起草的《壓縮貨物通關時間的措施（試行）》提出，實行貨物報關報檢“并聯”。改變現在貨物報檢報關“串聯”流程，在放行環節實施通關單、報關單電子數據對碰。

2017年5月24日國務院常務會議指出，推進跨部門一次性聯合檢查，將現行貨物報關報檢“串聯”流程改為“并聯”。

北京睿庫貿易安全及便利化研究中心有關“一次性聯合查驗”的情況及意見問卷調查表明：對進出口貨物進行開箱作業的邊境機構主要就是海關和國檢兩個部門。海關查了國檢查，國檢查了又有其他部門來查的情況并不存在。理論上說，海關、國檢兩個部門都有相應的職責和權限對進出口貨物進行開箱查驗或其他作業。實際工作當中，出口貨物發生開箱重疊的情況幾乎沒有。就進口貨物而言，開箱重疊的情況盡管比例很低，但絕對數還是不小。

海關開箱查驗，目的就是確定數量、品名、規格、是否存在夾藏這幾項，由國檢來協助是比較容易實現的，而反過來，讓海關代替國檢進行抽樣、熏蒸、消毒等檢驗檢疫處理幾乎不可能，僅就開箱查驗而言，開展監管互認和執法互助，海關屬于受益方。將聯合查驗進一步升級為一家查驗，需要通過行政權力、責任的跨部門轉移，牽涉到一系列法律制度的修訂。

如果海關、國檢兩個部門能夠把開箱這個動作協調一致，合二為一，對企業降低成本、提高貨物通關速度具有積極作用和意義。 “三互”是國務院發布《落實“三互”推進大通關建設改革方案》提出的一項明確要求，通過聯合查驗這個抓手來落實也是一個很好的契機，理應利用這個機會有所突破。

四、結語

全球運輸和貿易便利化伙伴關系研究機構（GFP）的研究結果表明：目前各國邊境和口岸管理正在呈現“邊境整合管理”的趨勢。2016年3月，國務院批復建立中國國家貿易便利化委員會，部署、統籌指導貿易便利化工作。無論是海關的許可證件監管制度還是檢驗檢疫的技術性貿易措施監管，國外邊境機構的法律、指令（需成員國轉化）等執法依據與國內口岸管理機構的依法行政相同。

作為國家口岸管理的中央事權，海關、檢驗檢疫作為貨物安全監管的口岸邊境機構，在“許可證件監管”和“進口許可制度民用商品入境驗證管理”基礎上，基于商品檢驗管辦分離的“入境驗證”與海關“監管”等事權對應的有關職能相疊加，在“放、管、服”背景下應當積極深化協作共管，推進跨部門一次性聯合檢查，將現行貨物報關報檢“串聯”流程改為“并聯”，探索多環節合一、扁平化的口岸管理新模式。

從海關和檢驗檢疫各自的一體化走向共同一體化的愿景，探索建設一體化的口岸管理體制，從而實現“三互”大通關建設改革方案的既定目標，履行貿易便利化協定有關條款，實現貿易安全與便利的價值統一。

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（責任編輯：郭麗春）endprint