為什么把黨的紀律和規矩挺在法律前面

萬里鵬

【摘要】對黨紀黨規與國法關系的認知，關系到中國特色社會主義法治體系的構建，“紀在法前”是對兩者關系的高度概括，對全面依法治國和法治政府建設具有重要意義。“紀在法前”是從黨的層面維護法治，有助于反腐倡廉建設和限制公權力。目前，立法上已初步形成黨內法規與國家法律相協調的運作體系，司法實踐中黨紀反腐逐步成為司法反腐的必要補充。

【關鍵詞】黨紀 國法 紀在法前 【中圖分類號】D901 【文獻標識碼】A

堅持紀嚴于法、紀在法前，把黨的紀律和規矩始終挺在法律的前面，這是由黨的性質和宗旨決定的。“紀在法前”體現了一種全新的法治觀，對于執政黨建設和全面從嚴治黨意義重大，也屬于全面依法治國重大戰略部署的必要一環。黨紀與國法不是一個概念，不能混同。黨紀黨規不能與國法相抵觸，這是處理二者關系的根本原則。國家治理需要法治，政黨治理不僅需要法治，還需要嚴明的紀律，即依規治黨。“紀在法前”法治觀的內涵集中體現為“在先性”上，這側重于黨紀黨規適用上的“在先性”，與傳統法治觀對“良法、善治”的核心要義相比較，前者具有更高的道德約束力和特殊的適用場域，兩者是特殊性與一般性的辯證關系。

“紀在法前”法治觀的內涵和作用

改革開放以來，中國共產黨逐步走向成熟的法治觀與其領導和推動的社會主義法治實踐相輔相成，并對治黨、治國等層面產生深刻影響。具體而言，“紀在法前”法治觀主要涵蓋以下四方面內容：一是治理在先，作為執政黨的中國共產黨治理好黨組織自身是治理好國家的前提，黨紀黨規的標準嚴于國家法律為中國共產黨管黨治黨提供有力抓手；二是觸犯在先，即違紀先于違法，在現實中更多的情況可能是違紀與違法并存；三是懲處在先，從邏輯上講違紀不一定違法，一般情況下，黨組織對于涉嫌違紀行為的調查和懲處會先于執法部門對違法行為的查處，而在違紀問題查辦過程中一旦發現違法問題則會將其移送司法機關；四是雙重懲處，受到國法懲處的黨員干部也會受到黨內的紀律處分，就是要追究違紀與違法的雙重責任。“紀在法前”是黨組織先進于社會團體、黨員先進于普通群眾的邏輯推演，具有重大作用。

有助于從黨的層面維護法治。加強黨的制度建設是貫徹全面從嚴治黨的重要舉措，其中，黨的紀律建設、黨內法規建設是最主要的制度建設內容，這對中國特色社會主義法治體系的完備具有里程碑意義。從黨內法規的功能屬性上看，就是專門從黨的層面維護法治，也就是依規治黨。相對而言，國家法律是從更為宏觀的國家層面維護法治。在我國的現有政治體制下，黨政機關的領導干部絕大多數由中共黨員擔任，如果廣大黨員干部能夠始終將紀律放在法律的前面，從而使得自己能夠嚴格按照黨內法規的要求去規范自己的日常言行，可能很多涉嫌違法行為會被遏制在違紀階段，起到防微杜漸的作用。黨要管黨，從嚴治黨，如果黨員干部能夠遵循黨內法規，做到“勿以惡小而為之”，我國的法治建設必會大有成效。

有助于反腐倡廉建設。十八大以來，黨中央堅決懲治腐敗的態度是十分明確的，反腐敗一直保持高壓態勢且成為一項常態化工作。黨的紀律建設正是從微觀角度，以“抓早抓小”為抓手，不斷實現反腐敗的戰略目標。在反腐敗建設中之所以要將黨紀放在國法之前，一方面是由于反腐敗建設的制度供給相對不足，即單純依托法律難以有效地抑制腐敗；另一方面是因為中國幾千年傳統文化所衍生出的一套滋生腐敗的潛規則及其社會土壤。這些制約反腐敗斗爭的因素，又會進一步助長腐敗現象。當公眾主觀上認為腐敗是普遍存在的，官員們的廉潔程度就會被降低。因為如果他抵制腐敗，可能發現自己難以履行職責。可見，加強紀律建設以給黨員立規矩十分必要，黨紀反腐是全面從嚴治黨的有力抓手。

有利于約束權力。權力制約是習近平總書記全面從嚴治黨戰略思想的核心內容，他反復強調要“把權力關進制度的籠子里”。法治的核心要義是限制權力，即通過對公權力的規范約束而保障私權利、維護社會秩序，通過黨紀限制權力就是為任性的權力套上紀律之籠。一般而言，用法律為權力套上牢籠是法治構建的基本路徑，但也存在兩方面天然缺陷：一方面，法律規定往往是對權力行為的底線規定，這就可能存在著權力的觸角會越過法律而不受其約束；另一方面，由于法律的滯后性成為了官員弄權的漏洞，法律監督的滯后也會助長權力任性以致釀成無可挽回的大錯。因此，用紀律之籠補缺法律之籠的短板是推進全面從嚴治黨、全面依法治國的必要手段。進一步講，用黨紀編制的權力牢籠比法律之籠更為細密，兩者相互補缺才能真正將權力關進制度的籠子里，實現有效制約權力的法治目標。

“紀在法前”法治觀的貫徹路徑

經過多年的實踐與探索，以黨章為統領，以準則、條例為主干的框架性的黨內法規體系已初步形成。依此科學配置權力，優化權限、責任等要素，能嚴肅黨內政治規矩。

在立法上，黨內法規體系要與國家法律協調運作。“紀在法前”是對中共黨員的行為要求，以往黨紀黨規與國法存在交叉重疊，導致出現紀檢監察機關與司法機關的職權沖突或是相互推諉的情況。2015年10月，新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》刪除和現有法規重復的地方，并整合了黨章和其他主要黨內法規中關于紀律的規定，統一劃分為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律等六大類，相當于為廣大黨員編制了一份“負面清單”，體現出對黨員同志的高標準和嚴要求，具有鮮明的黨紀特色。根據該條例，對于黨紀黨規如何與國家法律相互協調做出了詳細規定。比如，“對于相關職能部門先于查辦的案件，黨組織可以依據相應處理決定及其認定的事實、情節等內容，對違法違規的黨員做出黨紀處理，從而尊重司法機關、行政執法機關等有關方面據以做出的生效裁決或者決定”。這些規定已經明確地把紀律放在法律前面，為黨內法規與國家法律的協調運作提供基本遵循。

在司法實踐中，黨紀反腐是職務犯罪類案件偵辦的必要補充。黨內法規與國家法律的關系在立法層面雖然作了區分，但要真正實現兩者的銜接和協調，還需要在實踐中依托于紀檢監察機關與司法機關的互動協調。司法實踐中，在職務犯罪類案件的查辦過程中黨紀反腐為司法反腐開路正日益成為中國法治反腐的新樣態。對于一名黨員涉嫌違紀案件的審查處理，紀檢監察機關首先是審查違紀問題，在此過程中若另外發現有涉嫌犯罪的問題再移送司法機關。這在近年來對腐敗官員審查公開的話語表述中已成慣例，即“某某涉嫌嚴重違紀，正在接受組織調查”，然后才是后續的司法程序。黨紀反腐為司法反腐鋪路，也是為了克服司法的不足。特別是在職務犯罪類案件的查辦過程中，受制于檢察院反貪職權的局限性以及貪腐案件的隱蔽性，檢察院常常陷于難以取證甚至是無法辦案的境地。在這種情形下，由于紀檢監察機關對涉及黨員領導干部的大量事務都有寬泛的調查權，同時在立法上也有黨紀黨規做基礎，從而發揮司法偵察難以達到的效果。職務犯罪類案件必然涉及違紀問題，紀檢監察機關以違紀問題的查處為契機進而發現涉嫌犯罪的事實與證據，然后再將案件交由司法機關，從而有效彌補司法機關的短板。

黨紀黨規與國家法律之間相協調的機制正逐步被打通，更為關鍵的是如何在司法實踐和執紀實踐中相互補充、形成合力，將法紀之網真正扎根于黨員領導干部的心中。這有待于“紀在法前”法治觀的培育和提升，是長期性、基礎性、系統性工程，不僅是理論問題，更是重要的實踐課題。在全面推進依法治國過程中，要堅持宣傳教育與實踐養成相結合、制度供給與嚴格落實相統一，多措并舉地培育中國特色社會主義法治觀。

（作者為上海行政學院講師）

【參考文獻】

①陳加喜：《黨紀與國法：分化抑或協同》，《武漢大學學報（人文科學版）》，2016年第1期。

②肖金明：《改革開放以來中國共產黨的法治觀及其實踐形式》，《法學論壇》，2011年第7期。