迎接新一輪服務貿易開放

迎接新一輪服務貿易開放

2001年12月中國加入世界貿易組織的時候，服務貿易的開放曾經引起了各方的廣泛關注。十九大報告提出要推動形成全面開放新格局，并強調要“擴大服務業對外開放”。十九大之后，中國將再次面臨服務貿易開放的新高潮。這一輪開放主要是中國政府在面臨新的國際形勢背景下自主進行的開放，以投資形式即商業存在模式的開放為主。我們在這里簡要討論新一輪服務貿易開放的背景、必要性與可能路徑。

新一輪服務貿易開放的背景

中國的《服務貿易總協定》（GATS）具體承諾在2006年基本履行到位之后，中國在服務貿易領域沒有再大規模地推出開放舉措。世界貿易組織服務貿易多邊談判停滯不前；部分成員秘密進行的服務貿易諸邊談判（TISA）沒有吸收中國參加，談判目前尚未完成；世界各主要國家在近十年來服務貿易的進一步開放進程都停滯不前。在這種情況下，中國服務貿易開放的步驟也有所放緩。

十八大以來，新一屆黨中央與國務院在開局之年的2013年就提出了一系列探索性的開放措施。2013年7月，中國政府宣布以準入前國民待遇與負面清單方式與美國進行中美雙邊投資協定談判；9月，上海自貿試驗區掛牌成立；9月，“絲綢之路經濟帶”倡議提出，10月，“21世紀海上絲綢之路”倡議提出，一帶一路倡議正式形成；10月，亞投行倡議提出。11月，十八屆三中全會召開并提出：“放寬投資準入。統一內外資法律法規，保持外資政策穩定、透明、可預期。推進金融、教育、文化、醫療等服務業領域有序開放，放開育幼養老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務業領域外資準入限制”。

服務業的開放一方面確實是我國構建開放型經濟新體制的必然要求，另一方面，服務業的開放也面臨著監管能力的瓶頸，存在金融安全、產業安全和國家安全等方面的隱患。正是因為這樣，自貿試驗區的試驗就變得非常必要了。上海自貿試驗區成立后，在服務業開放方面選擇金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務等6個領域18個行業擴大開放，推出了23項暫停或取消投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制的措施。這些措施有相當部分后來推廣到了全國。特別是，自貿試驗區在投資方面實行負面清單，使得許多清單外服務業的投資采用備案制，這為2016年10月全國推行外資備案制打下了基礎。

然而改革開放的進程并非總是那么一帆風順的。從2014年下半年開始，我國的外匯儲備從接近4萬億美元的高點迅速下滑，到2017年1月跌破了3萬億美元大關。2016年，人民幣處于貶值的壓力之中。人們對人民幣國際化進程中帶來的風險有了切實的感受，對金融服務進一步開放質疑的聲音也有所抬高。中國政府在擴大對外資開放和防控風險之間艱難地進行著探索。

2016年10月，中國對外資開始在全國范圍內實行設立與變更備案制，絕大部分外商投資企業設立與變更審批被取消。2017年1月，國務院頒布國發5號文，即《國務院關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》，其中提到“服務業重點放寬銀行類金融機構、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險機構、保險中介機構外資準入限制，放開會計審計、建筑設計、評級服務等領域外資準入限制，推進電信、互聯網、文化、教育、交通運輸等領域有序開放。”

在5號文公布的同時，2017年版外商投資產業指導目錄的征求意見稿也得以公布，指導目錄首次將全國版負面清單單獨列出，在這個清單中，會計審計、建筑設計、評級服務等行業的限制確實得到了取消。但是，人們更為期望的領域，即5號文提到的要放寬限制的“銀行類金融機構、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險機構、保險中介機構”，以及要推進有序開放的“電信、互聯網、文化、教育、交通運輸等領域”，除了公路旅客運輸、外輪理貨等細分行業，絕大部分領域的開放舉措有限。于是，市場開始期待另一個重要的外商投資負面清單，即2017年版的自貿區外商投資負面清單。因為，如果開放采用漸進的方式，最可能的情況就是將敏感領域的開放在自貿試驗區先行先試。

2017年6月，新的自貿區外商投資負面清單公布，然而，新清單的開放程度似乎沒有能夠完全體現和落實國發5號文的開放意圖，所謂敏感服務貿易領域的股權限制幾乎都沒有取消。應該說，取消金融、電信、教育、文化等敏感領域的限制也確實面臨監管的困難和風險，但中國政府推進服務貿易開放的努力并沒有停止。

2017年7月17日，習近平在第16次中央財經領導小組會議上聽取了人民銀行關于擴大金融業開放的匯報，他指出，擴大金融業對外開放是我國對外開放的重要方面。要合理安排開放順序，對有利于保護消費者權益、有利于增強金融有序競爭、有利于防范金融風險的領域要加快推進。2017年7月28日，國務院常務會議部署加大引進外資力度，營造更高水平對外開放的環境。8月，國務院罕見地在一年內再次就外資問題發文，即《國務院關于促進外資增長若干措施的通知》（國發39號文），提出“持續推進專用車和新能源汽車制造、船舶設計、支線和通用飛機維修、國際海上運輸、鐵路旅客運輸、加油站、互聯網上網服務營業場所、呼叫中心、演出經紀、銀行業、證券業、保險業對外開放，明確對外開放時間表、路線圖”，再次表示了對關鍵服務領域開放的決心，特別是“明確對外開放時間表、路線圖”的提法說明開放勢在必行。

新一輪服務貿易開放的必要性

如果說2001年服務貿易擴大開放的最主要作用是使得消費者獲得更好的服務，新一輪服務貿易的開放具有了更多更重要的現實意義。

首先，服務貿易擴大開放是促進我國在全球價值鏈中提高競爭力的必要前提。十九大報告指出，要“促進我國產業邁向全球價值鏈中高端”。現代農業與制造業中的服務比重特別是可外包服務環節越來越多。現代服務業中的很多生產活動已經成為農業與制造業的上游中間投入環節。服務業的封閉提高了服務價格，雖然在某種程度上保護了國內原有的服務產業，但是這一方面降低了國內服務市場的競爭程度，從而降低了國內服務業的國際競爭力；另一方面也提高了下游產業的投入成本，阻礙了我國農業與制造業競爭力的提高，不利于我國產業邁向全球價值鏈的中高端。

其次，開放服務業是加快發展現代服務業的必然要求。十九大報告提出：“支持傳統產業優化升級，加快發展現代服務業，瞄準國際標準提高水平。”服務貿易的開放與貨物貿易不同，商業存在提供方式的開放是服務業開放最重要的內容。2016年，我國服務貿易逆差以國際收支口徑計算高達2601億美元，已經超過我國貨物貿易順差規模的50%。這說明，我國服務貿易總體上競爭力較弱。實際上，以商業存在的方式開放服務貿易一方面可以通過技術外溢提高本土服務業企業的競爭力，另一方面能夠直接改善國際收支并且在稅收和就業方面對中國經濟做出貢獻。因此，擴大服務業投資準入是加快發展現代服務業的有效途徑。

第三，開放服務業是促進我國利用外資工作的必然要求。我國傳統上利用外商直接投資是以制造業為主的。2005年，我國實際利用外商直接投資中制造業占比為70.4%，而2015年，這一比重已經下降為31.3%，而服務業利用外資占比已經達到67%。2017年前九個月利用外商直接投資中，制造業比重已經降到30%以下，服務業利用外資占比已經高達69.2%。2017年，國務院罕見地一年之內發出5號文和39號文兩個促進利用外資的文件，可見中國政府對利用外資工作的高度重視，而穩定外資形勢、改善外資結構最有效的途徑莫過于放開占比高達七成的服務業的投資壁壘。

最后，擴大服務業開放也是新時代下人民追求美好生活質量的必然要求。隨著人民生活水平的提高，對教育、醫療、旅游等服務質量的要求越來越高，高端服務消費市場迅速擴大，對出國旅游出國留學等海外服務的需求迅速上升。服務業的開放也是滿足人民美好生活愿望，讓中國人更多地走出去的必然要求。

新一輪服務貿易開放的可能步驟與路徑

新一輪服務貿易的開放在十九大之后必然提速，各部門按照2017年國發39號文的要求正在緊張地制定開放時間表與路線圖。我們預期這一輪開放的影響將是深遠的。

首先，新一輪服務業開放將涉及眾多的敏感部門和關鍵部門。在2017年國發39號文中，12個領域被列舉出來要求相關部委給出時間表和路線圖，包括專用車和新能源汽車制造、船舶設計、支線和通用飛機維修、國際海上運輸、鐵路旅客運輸、加油站、互聯網上網服務營業場所、呼叫中心、演出經紀、銀行業、證券業、保險業。這12個領域除了專用車與新能源汽車制造以外，其余均為服務業，而且影響面都很大。其中有些領域被提出超過市場預期。例如，繼2017年版外商投資產業指導目錄取消了對旅客公路運輸以及外輪理貨的準入限制之后，39號文提出持續推進國際海上運輸和鐵路旅客運輸的對外開放，這為交通運輸業的對外開放打開了想象空間：外資獲準經營中國國內鐵路旅客運輸將具有什么樣的影響，對一帶一路國際鐵路運輸競爭格局將產生何種影響，都是非常值得觀察的重要動向。

其次，本輪服務業對外開放舉措必將是漸進而持續的，不會一次到位。國發39號文使用了“持續推進”一詞就體現了這種意思。但是，漸進的時間表與路線圖將要明確，在部分領域也會有突破性開放舉措。

第三，本輪服務業對外開放必然包括某些領域的股權限制放開措施。股權限制與合資要求是目前我們投資限制最主要的措施。一方面，這些措施引起了其他國家對中國通過股權限制強制技術轉讓的質疑，另一方面，大量的協議控制情況的存在降低了股權限制的有效性，提高了監管難度。服務業與制造業不同，由于服務提供者與服務對象常常需要通過有效直接接觸（包括電信遠程接觸）才能提供服務，服務提供過程往往伴隨著技術外溢，服務業監管者與被雇傭者也比制造業更容易接觸服務技術訣竅，因此在維護國家安全、發揮技術外溢效應等方面，合資要求與股權限制變得必要性很低。放開股權限制和合資要求是市場對本輪服務開放的主要期待，我們也呼吁中國政府在這一方面勇于突破。

第四，本輪服務業開放我們建議還是要穩妥推進，有的措施可以在自貿試驗區先行先試。2017年版自貿區負面清單比2017年版外商投資產業指導目錄中全國版負面清單的內容更加詳細，可操作性更強，但是其開放幅度與開放領域卻已經差別很小。我們建議盡快推出新版自貿區負面清單，把39號文提出持續推進開放的重要行業在自貿區先行開放。目前我國11個自貿區其差異性已經比較大，繼續保持統一的自貿試驗區開放目錄難以發揮不同自貿區開放探索的積極性。按照十九大“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權”的精神，可以讓各個自由貿易試驗區自行選擇重點開放行業先行開放，報中央政府統一公布。自貿試驗區同時也應自行設計開放領域的監管機制，積累監管經營經驗，以便全國推廣。

最后，本輪服務業的開放必然伴隨更多更細致的監管措施出臺。這些監管措施是內外資一致的，基于公平競爭考量、宏觀審慎考量、消費者權益考量的技術性監管措施。2017年7月17日在中央財經領導小組會議上，習近平指出，擴大金融業對外開放，金融監管能力必須跟得上，在加強監管中不斷提高開放水平。一個行業的開放后面可能需要伴隨著多個行政法規、部門規章和規范性文件的制訂、修訂和梳理。相關部門在制訂開放時間表與路線圖時也需要同時考慮提高監管能力、完善監管制度。

結論

服務業的進一步對外開放是中國經濟向全球價值鏈中高端邁進的必然要求，是發展現代服務業的必然要求，是擴大利用外資規模、提高利用外資水平的必然要求，是滿足人民追求美好生活高質量的必然要求，也是當前國際經濟形勢下世界各國期望中國進一步開放市場的必然要求。目前將要開放的一系列服務領域存在影響面大、監管難度大的困難，但是在十九大精神的指引下，相關政府部門必然迎難而上，細致籌劃，讓2017年國發5號文和39號文提出的開放計劃早日落實。

（作者介紹：崔凡，對外經濟貿易大學國際經貿學院教授、中國世界貿易組織研究會研究部主任、北京大成律師事務所高級顧問；蔡開明，北京大成律師事務所高級合伙人； 孫磊，北京大成律師事務所合伙人。）