超大城市空間治理的成都方案

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國當(dāng)前全面深化改革的重要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。隨著我國整體邁入城市社會，城市治理成為國家治理的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。城市空間治理是指對土地與空間資源的合理配置、高效利用，確保城市的持續(xù)健康發(fā)展，是城市治理的基礎(chǔ)條件和重要內(nèi)容。完善城市空間治理體系，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，有效解決大城市病，走出一條中國特色城市發(fā)展道路是當(dāng)前和今后一個時期我國城市工作的重要任務(wù)。中共成都市委十三屆二次全會是成都市委圍繞習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，全面貫徹新發(fā)展理念和中央城市工作會議精神，深度融入“一帶一路”倡議和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略而做出的重大戰(zhàn)略部署，也是成都在超大城市空間治理方面的主動探索，具有重要的創(chuàng)新和示范意義。

一、提出了基于主體功能區(qū)的成都大都市區(qū)空間戰(zhàn)略布局

主體功能區(qū)是我國在經(jīng)濟(jì)全球化和生態(tài)文明的宏觀背景下，按照區(qū)域的資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展?jié)摿Φ牟煌M(jìn)行功能分區(qū)和因地制宜的管理，是我國首創(chuàng)的空間治理模式。近年來，成都市委全面貫徹“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，緊緊圍繞建設(shè)國家中心城市的總體目標(biāo)，拓展城市發(fā)展空間，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。但受傳統(tǒng)發(fā)展思維和發(fā)展路徑的影響，成都仍存在中心區(qū)功能過度集中、區(qū)域發(fā)展不均衡、大城市病逐步顯現(xiàn)、城市資源環(huán)境承載的壓力加大、對周邊地區(qū)輻射不足等問題，分工合作、協(xié)同發(fā)展的空間布局體系尚未形成。這對成都從區(qū)域中心城市走向國家中心城市造成了一些不利影響，亟須轉(zhuǎn)變思路。

為此，按照“更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)”的原則，成都市決定深度打破圈層結(jié)構(gòu)，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有效協(xié)調(diào)“舍與得”“增與減”“內(nèi)與外”三個關(guān)系。依據(jù)資源環(huán)境承載能力，科學(xué)劃分功能區(qū)域，明確與各功能區(qū)域相適應(yīng)的發(fā)展定位與政策導(dǎo)向。推動形成“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”差異化的空間功能布局，形成更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的空間發(fā)展模式。成都市委十三屆二次全會決定，要高起點(diǎn)規(guī)劃東部區(qū)域，開辟城市永續(xù)發(fā)展新空間；要高水平發(fā)展南部區(qū)域，打造區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展新引擎；要高標(biāo)準(zhǔn)提升西部區(qū)域，探索城市綠色發(fā)展新模式；要高質(zhì)量改造北部區(qū)域，增強(qiáng)區(qū)域一體功能新支撐；要高品質(zhì)優(yōu)化中部區(qū)域，開創(chuàng)和諧宜居生活城市新路徑。

基于主體功能區(qū)的大都市區(qū)空間戰(zhàn)略布局，有利于加快成都經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展；有利于促進(jìn)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，增強(qiáng)成都可持續(xù)發(fā)展能力；有利于加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌，促進(jìn)區(qū)縣差異化發(fā)展；有利于匹配區(qū)縣的事權(quán)財(cái)權(quán)，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)縣之間基本公共服務(wù)和人民生活水平的差距。有利于發(fā)揮成都的區(qū)域帶動作用和深度融入成渝經(jīng)濟(jì)帶、長江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”倡議，為建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念國家中心城市奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、構(gòu)建了以城市總體規(guī)劃為核心的統(tǒng)一的空間治理平臺

城市總體規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，具有綜合性、長遠(yuǎn)性和根本性等特性，這決定了其在空間規(guī)劃和空間政策中的核心地位，是實(shí)現(xiàn)城市空間治理并將其制度化的最佳公共政策工具。成都積極推進(jìn)城市總體規(guī)劃從一種空間規(guī)劃形式向城市治理核心工具轉(zhuǎn)型，使其真正凝聚社會各界的共同愿景，成為城市政府實(shí)現(xiàn)“善治”政策平臺和指導(dǎo)城市層面其他規(guī)劃與公共政策的“元規(guī)劃”。

為此，成都市以城市總體規(guī)劃為核心，積極推進(jìn)“多規(guī)合一”。一是成立“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成以市長為組長、副市長為副組長、市政府副秘書長和各主要部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決編制和實(shí)施中的各類矛盾和問題。二是搭建“多規(guī)合一”空間信息數(shù)據(jù)平臺，整合各行業(yè)各部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一接入數(shù)據(jù)平臺中形成現(xiàn)狀一張圖。三是通過多部門聯(lián)合劃定城市核心功能的重點(diǎn)區(qū)域，并由主管部門明確考核標(biāo)準(zhǔn)，制定可核查、可落實(shí)、可分解的指標(biāo)體系。四是構(gòu)建一套數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一空間參數(shù)、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量和入庫要求等信息管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成信息云平臺。五是集成各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建項(xiàng)目審批協(xié)同平臺，實(shí)現(xiàn)全域“多規(guī)合一”的項(xiàng)目審批和評估考核，實(shí)現(xiàn)信息資源共享和審批業(yè)務(wù)互聯(lián)互通。通過這些手段，成都市把各類、各部門的發(fā)展性、政策性、空間性的規(guī)劃落在“一張圖”上，使“一張藍(lán)圖繪到底”。

三、形成了面向?qū)嵤┑目臻g規(guī)劃編制機(jī)制

規(guī)劃的本質(zhì)特征是對未來實(shí)踐的引導(dǎo)和調(diào)控，只有在實(shí)踐活動中發(fā)揮作用，規(guī)劃才具有存在的價值和意義。但是，規(guī)劃的編制和實(shí)施往往存在一個鴻溝，規(guī)劃編制者經(jīng)常批評規(guī)劃實(shí)施者歪曲他們的規(guī)劃，使得科學(xué)合理的規(guī)劃難以落實(shí)；而規(guī)劃實(shí)施者又通常批評規(guī)劃編制者沒有考慮規(guī)劃實(shí)施的條件，因此他們的愿景僅僅是一個海市蜃樓而已，由此導(dǎo)致“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”“規(guī)劃多，執(zhí)行難”等現(xiàn)象。因此，建立與統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系相適應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，是提升空間治理能力的關(guān)鍵。

成都市在此方面積極探索。首先是在規(guī)劃編制時市區(qū)上下互動。在城市總體規(guī)劃初步方案形成的同時，各區(qū)（市）縣同步開展了分區(qū)層面的規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)研究，將不同層級的城市問題和規(guī)劃訴求有效整合，進(jìn)一步凝聚兩級政府的發(fā)展共識。通過兩級聯(lián)動的規(guī)劃編制，使得城市總體規(guī)劃真正成為統(tǒng)領(lǐng)全市的發(fā)展綱領(lǐng)，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。二是編審合一。按照“一本規(guī)劃、一套內(nèi)容”的要求，制定覆蓋各級事權(quán)、內(nèi)容完整的一套成果，全部上報(bào)審批和對外公示，確保規(guī)劃內(nèi)容公開、規(guī)則透明，保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性。三是全過程的公眾參與。規(guī)劃編制、評估和實(shí)施過程中全方位邀請公眾參與，通過規(guī)劃文本全條目公開，增加透明度。組織編制團(tuán)隊(duì)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)高校、進(jìn)機(jī)關(guān)，宣傳規(guī)劃內(nèi)容，增加接觸面。先促使市民了解規(guī)劃、關(guān)心規(guī)劃，在將來才有可能主動參與規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督。