農村留守兒童治理問題研究

[摘 要] 當前農村留守兒童的核心問題是健康問題，主要表現在生活缺乏照顧、親情缺乏關愛、心理疏導欠缺、安全保護不足，進而引發許多社會問題。本文對解決留守兒童問題的方式進行總結，并對此提出相關建議。

[關鍵詞] 農村留守兒童；城鄉二元結構；家庭教育；寄宿制學校教育

[中圖分類號] B844 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）01-09-4

隨著法治中國進程的持續深入，我國不僅在基本法律層面出現了大量的涉及兒童的立法，而且兩高解釋、行政法規和不為規章，包括地方立法均出臺了眾多保護未成年人的法律規范。但是，地方未成年人立法理論研究薄弱、立法空白多、缺乏針對性等缺點依然十分突出，“中國兒童權利保障的立法還不健全”[1]，為推動這一重要事業的發展，本文針對農村留守兒童治理問題進行深入而廣泛的立法性調研分析。

1 我省農村留守兒童總體情況

《兒童權利公約》第一條規定：農村地區留守兒童，是指年齡在18周歲以下，父母一方或雙方不在身邊，相對孤獨留守在農村生活學習的未成年人，基于現實社會經濟發展的實際情況，農村地區留守兒童包括部分進入縣城（含租房）、跟隨其他親屬生活學習的農村留守兒童。根據《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數據推算，全國有農村留守兒童6 102.55萬，河南省農村留守兒童占全國農村留守兒童的10.73%，約654.8萬，數量居全國第二，其中義務教育階段留守兒童數量約300萬，主要分布在周口市、駐馬店市、商丘市、信陽市和南陽市。與2011年500.22萬的數量相比，河南省農村留守兒童數量連年增長。

留守兒童的家庭類型可分為與父親留守、與母親留守、與親戚留守、與隔代長輩留守和單獨留守5種（這種分類依據的標準是留守兒童陪守人員類別，是結合當前實際情況做出的與理論分析相配合的分類。事實上，本文隱含的一個問題就是農村留守兒童和城市留守兒童的分類，在社會學上，農村是城鎮化的一個具有特殊研究價值的場域）。由于社會發展和農業生產的穩定，當前農村留守兒童的基本生存和生活問題并不嚴重，核心問題是健康問題，既有身體、心理健康問題，也有學業和個體發展的健康問題。基于個體-家庭-社會的連動關系，上述問題會對整個社會的發展帶來影響，并將埋下更多不和諧的因素。

2 河南省農村留守兒童存在的主要問題及原因

2.1 生活狀況

2.1.1 生活缺乏照顧。由于父母在生活中的角色缺位，留守兒童的生活基本由代理監護人照顧，代理監護人只關心孩子的基本溫飽問題，對于營養及膳食材料的搭配缺少考慮，低體重、發育遲緩等健康問題十分突出。

同時，代理監護人由于情感及知識缺乏等各種原因，對孩子良好行為習慣的養成并不關注，而寄宿制學校多數衛生條件和硬件設施相對教差，管理模式較為簡單，亦無法替代相關功能，所以，留守兒童生活行為習慣多數較差。

2.1.2 親情缺乏關愛。父母打工在外1年以上的留守兒童占總數的56%以上，每周與父母能聯系一次的孩子為24%，每月與父母能聯系一次的孩子為29%，14%的孩子每年能與父母聯系一次，2%的孩子從不聯系。留守兒童在生活、學習中遇到的各種情感問題，無人關心、無人溝通，導致情感認知空洞而淡漠。駐馬店、周口二市婦聯工作者普遍反映一共同現象，即對留守兒童關愛過程中無法獲得孩子的感恩之情。

2.1.3 心理疏導欠缺。留守兒童由于缺少關愛和交流，往往沒有安全感，人際交往能力較差，抑郁自卑缺乏信心，成長過程中的各種生理和心理變化無法得到很好的引導和教導。我行我素、頂撞長輩、不服從學校管理、拉幫結派、厭學和逃學等情況嚴重，道德素質養成遭遇障礙。

2.1.4 安全保護不足。由于缺乏受關注，農村留守兒童發生安全事故或意外傷害明顯較多，主要集中為道路交通事故、溺水等一般性意外傷害類型。近幾年，各種不法侵害日漸增多，依次表現為：暴力侵害（家庭暴力、校園暴力、社會暴力等）、性侵害、網游影響和引誘拐賣等。

2.2 受教育狀況

2.2.1 “留守教育”專業化程度較低。農村留守兒童基本上依靠寄宿制學校進行義務教育。近幾年，隨著留守兒童問題的突出，各級政府、教育部門和社會其他力量對此予以關注，一方面舉辦了一定數量的留守兒童學校，另一方面在原有公辦學校系統內擴建增加了寄宿制學校。但是，仍未形成專業的“留守教育”模式或體系，特別是針對留守兒童品德情感教育匱乏的問題，教育內容和方法專業化程度較低，仍是傳統的知識教育、考核教育為中心的運作模式。

2.2.2 學習教育效果低下。當前，學齡兒童和義務教育階段兒童教育體系中典型的問題是，兒童知識學習需要父母日常的關心、幫助和監督，而代理監護人多數基于文化水平不高等原因不能提供。因此，留守兒童學習行為和學習成績容易出現不穩定。

2.2.3 家庭教育缺失。完整的教育體系應是家庭教育、學校教育、社會教育相互結合、優勢互補的一體化教育。特別是家庭教育更承擔著兒童為人處事、行為習慣、親情友愛教育和道德傳承的重大責任。但是，基于義務教育理念的限制、監護人或代理監護人文化層次較低的現狀，留守兒童的教育過程中始終欠缺家庭教育，并對學校教育和社會教育功能的發揮產生了制約。

2.2.4 輟學率居高不下。由于九年義務教育的普及和家長樸素的認知，學前和義務教育階段留守兒童基本都能入學，獲得一定的知識學習機會，但是輟學率卻保持讓人擔憂的高位狀態。最新的統計數據顯示，全省留守兒童中，在小學階段輟學的有3.04萬人，占7%；初中輟學的人數達到18萬人，占41%；高中階段的輟學人數達到23萬人，占52%。

2.3 涉法狀況

據歷年來河南省公開的各種工作報告和總結發現，一是未成年人違法犯罪數量總體逐年下降。2012-2014年，全省查處治安違法未成年人45 980人，其中2012年19 104人，2013年16 048人，2014年10 828人。各級法院判處未成年罪犯數8 876人，其中2012年3 099人，2013年3 002人，2014年2 775人。

二是未成年人犯罪低齡化趨勢明顯增長。不滿16周歲的未成年犯數量占當年判處未成年罪犯總數的比例，2009-2011年基本穩定在12.5%，而在2014年遭遇拐點，該比例上升到了19.82%。

三是未成年人暴力型和財產型違法犯罪行為突出。治安違法行為中毆打他人的人數歷年居首，2012年為2 256人，2013年為1 600人，比例較高。2012-2014年，搶劫和盜竊財產犯罪，都占到全部犯罪比例的50%左右，性犯罪基本穩定在7%左右。

同時，在已經構成的犯罪中，未成年人共同犯罪現象比較突出，據河南省高級人民法院調研數據顯示，約84.2%的未成年犯屬于共同犯罪；而且未成年犯文化程度普遍偏低，初中以下學歷達到70%以上。未成年犯的家庭多數條件較差，普遍存在父母外出務工情形，親情缺失、感情冷漠、心理自閉，農村留守兒童在其中占據著較大的比例。

2.4 原因分析

2.4.1 城鎮二元結構和城鎮一體化的矛盾突出。“在社會轉型和制度轉軌的過程中，城鎮化的進程異常迅猛，受農村貧困及城市利益的驅動，涌現了民工潮及農民外出經商、打工等普遍的社會現象。”[2]而同時，農業產業化層次較低，不能形成有效的收入提升和就業保障，這是導致父母外出打工，形成留守兒童的主要原因。

2.4.2 公共服務體系建設與社會實際需求不協調。一方面，農村公共服務體系建設水平較低，導致大量人群流向城市；另一方面，城市公共服務體系建設數量不夠充足，無法滿足當地和流動人口龐大的需求。流入地兒童遭遇歧視，對該群體服務不到位；流出地留守兒童管理粗放，不能滿足需求。

2.4.3 教育資源配置和教育運行結構不均衡。城鄉教育資源配置在硬件設施、師資力量、文化氛圍等方面存在嚴重的不均衡，“關注起點”導致城市教育資源供給不足和農村教育空心化現象共存。同時，教育體系的運行結構并未脫離傳統的知識傳遞為中心的限制，學校教育功能發揮不完善，家庭教育和社會教育基本缺位。

2.4.4 社會環境存在消極因素。信息時代，網絡暴力、色情、賭博等不良現象治理難度較大。同時，新知識無用論、拜金主義和娛樂花邊新聞等觀念、信息廣為傳播，留守兒童監管缺失，而且心理多數處于失助狀態，極易受到上述現象的影響和侵擾，并拉幫結派進行模仿。

3 河南省農村留守兒童工作開展情況

3.1 總體情況

3.1.1 黨委政府高度重視。省委、省政府和各級黨委、政府領導高度重視，在不同層面都作出指示，留守兒童工作已納入國民經濟和社會發展“十二五”規劃和《河南省兒童發展規劃（2011-2020）》。

3.1.2 工作框架已經建立。一是工作機制基本形成。21世紀伊始，黨和政府一直都在探索留守兒童關愛工作機制的建設。早在2006年省婦聯與教育廳等已經開始實施“留守兒童關愛工程”，省委組織部牽頭召開工作推進會，2011年成立省農村留守流動兒童專題工作組。隨后，以2013年1月教育部、全國婦聯、中央綜治委、團中央、關心下一代委員會五部門發出義務教育階段農村留守兒童關愛和教育工作意見的通知為契機，省委、省政府領導各個部門持續努力，并于2015年3月，河南省專門成立了河南省關愛農村“三留守”工作聯席會，制定和通過“協調成員單位工作職責、年度工作安排”等一系列規范性文件，各地市、縣、鄉也以此為依據紛紛建立各層級的工作機制，形成了“黨政領導、群團協同、社會參與、齊抓共管”的留守兒童聯席工作機制。

二是工作主體基本明確。各級婦聯成為留守兒童關愛工作的責任主體，團組織、教育部門、民政、財政等部門是協同工作主體。同時，各類民間志愿社會團體以及學校教師、社會家庭教育專家、法律工作者、高等院校師生、醫生、心理咨詢師、社工和愛心人士等民間力量也在政府引導下參與留守兒童關愛工作，多層次工作主體力量形成。

三是工作組織體系初步形成。通過多年來的工作實施和經驗積累，事實上，留守兒童關愛工作已經形成了黨委領導-婦聯主導-政府職能部門協同-社會力量廣泛參與的綜合化、立體化工作組織體系。

3.1.3 舉措初見成效。一是留守兒童工作列入黨政工作要點。各層級負責部門采取了制度建設、人員配備、行動落實等一系列具體舉措推進關愛留守兒童工作落到實地。鄭州、漯河、濮陽、駐馬店和周口等市已經直接將三留守工作納入政府民生工程和基層黨建考核目標，許多市縣也都配備了留守兒童工作專項資金，通許縣還設立專門工作場所和配備了專職工作人員。政府為留守兒童購買各類服務的工作機制初步形成。

二是留守兒童教育體系有所創新。城鄉二元的戶籍制度制約消失，城市義務教育禁止區分招生政策出臺并持續推進落實。依托學校構建的留守兒童檔案體系基本形成。義務教育階段寄宿制學校已建有7 940所，基本已經涵蓋鎮區級的義務教育初中階段，小學階段正努力推進。民間力量參與寄宿制學校建設力量創新因子逐漸增強，淮陽縣馮塘鄉留守兒童學校，從1999年1個兒童宮幼兒園發展到現在，成為擁有小學、幼兒園2個層次擁有1 115人的留守兒童學校，吸引周邊70多個村落兒童入學；駐馬店市雅培教育咨詢有限公司以城市專業力量支持農村留守兒童學前教育，并以學前教育為基礎拓展家庭教育能力提升的模式取得一定的成效。

三是關愛留守兒童陣地建設不斷擴張。近年來，“留守兒童之家、親情家園”“鄉村少年宮”等資金投入和建設數量大幅增加，如2007年以來，鄭州市累計投入3 866萬元，建成兒童之家397所；周口市現已建成留守兒童之家示范點767個。

四是“讓父母留在身邊”創業工程成就顯著。各地巧媳婦工程將生產車間搬回家，鼓勵本地就業，大大降低了留守兒童數量。西平縣以傳統產業為基礎，建設服裝、皮鞋手袋加工廠100多家，容納留守婦女就業1萬多人。駐馬店婦聯還建立3個“巾幗家政就業培訓基地”，扶持創辦6個家政服務公司，培訓1萬多下崗失業和農村待業婦女。商水縣已發展“巧媳婦”工程項目496個，從業人員6萬多人，培訓農村婦女18萬人次，創業貸款幫助2.6萬婦女實現本地就業。

五是社會宣傳教育活動廣泛開展，公益幫扶事業不斷壯大。截至目前，河南省建立國家、省、市三級農村留守流動兒童示范家長學校500所。省婦聯組織編寫和發放各類家庭教育書籍約5萬冊。中央和省市媒體形成發展了專題報告、文藝晚會、特別報道、微電影等多種形式的宣傳載體。建構形成了婦聯群團組織、黨政機關及其工作人員、慈善或公益機構、企業家協會等民間團體、其他零散社會愛心人士，多類別主體參與的志愿捐助幫扶網絡，地市通過“節日送暖”“春蕾計劃”“結對幫扶”等不同明目下的活動年累計幫扶款項物資均能達到數百萬以上，受益家庭兒童近十萬。同時，教育、法律、心理、衛生等專業志愿服務體系建設也獲得極大發展。

3.2 存在的問題

3.2.1 工作深度和力度不夠。農村留守兒童是一個龐大的社會群體，關愛工作同樣是一項社會系統工程，作為牽頭負責的婦聯組織自身只是一個群團組織，缺乏權力機關的資源整合能力，工作機構和工作人員的數量、號召力和行動力遠遠不夠，專項工作經費不足，人數有限特別是高素質專業人員匱乏，多數鄉鎮基層不過二三個人、少數鄉鎮只有一個人，并且負責工作還不止留守兒童工作一項，人員力量不能承受工作之重。同時，多部門聯動還存在各自為政、形不成合力，造成資源的浪費。

3.2.2 工作內容和方法單一。當前，整個留守兒童工作在工作內容和工作方法上總體體現出外在的物質幫扶為主，精神幫扶由于工作力量等現實因素的限制多數處于形式化的狀態，物質幫扶不能形成一種常態化、科學化的工作機制，有時甚至成為表明政府關注人權、關注民生的宣傳性質的運動或活動。

本地就業工程一方面存在原有產業資源的限制，另一方面投資大見效慢。并且就該項工作的實施情況而言，幫助的區域性、受助人數均極其有限，不能形成主體性支撐力量。

3.2.3 受益群體數量有限。關愛留守兒童工作盡管在社會上已經獲得普遍的認可，但是就河南省全部農村留守兒童數量而言，真正能夠獲得實質性幫扶關愛的比例相對較低，受益群體有限；并且，上述幫扶和關愛還基于宣傳和幫扶便利、不同部門工作開展狀況的需要往往將資源集中于少數的幫扶點和少數的群體。

3.2.4 社會參與力量有限和途徑不暢。關愛幫扶留守兒童工作基于公益化的無償性特點，有效供給的總量和持續性往往不足。同時，由于缺乏科學合理的引導制度和監督制度，出于對資金用途、投資環境、政策和社會支持不足等因素的擔憂，社會資本力量參與度相對較低，參與的途徑狹窄，局限于無償捐助、專業服務和投資辦校等少數路向。

3.3 原因分析

3.3.1 工作理念定位存在偏差。現有的留守兒童工作體系在理念上缺乏對國家社會發展規律和經濟、文化因素的考量，在如下3個方面存在工作理念定位的偏差：第一，忽視留守兒童工作必須堅持國家責任和政府主導，社會參與作為基礎力量需要政府引導；第二，留守兒童工作必須強調外部幫扶的他助向自我幫扶、自我發展的方向發展；第三，留守兒童工作中精神或教育的幫扶的意義遠遠大于物質的幫扶。

3.3.2 工作主體設定合理性不足。現有的聯席工作機制中，婦聯組織作為牽頭的責任主體，存在客觀先天不足，作為群團組織，法律沒有賦予其任何的執法性權力職責，留守兒童問題是一個事關社會穩定和未來發展的問題，其無法充分調動各種社會資源形成切實有效的長期機制。

3.3.3 工作重點不能對癥下藥。當前，婦聯、共青團、教育等部門形成的留守兒童關愛聯動機制，存在外力救助的“運動化、形式化、偶發性、低效性”特點，并且工作的力量有限，沒有形成科學穩定的長效和專門工作機制。因此，其工作的著力點沒有針對留守兒童問題的病癥所在，即親情缺失、心理障礙、行為失范等關愛教育等核心要素。

4 河南省農村留守兒童工作建議

4.1 基本思路

解決農村留守兒童問題的根本路徑在于發展。農村留守兒童問題既是經濟發展問題，也是社會穩定問題；既是公共服務體系均等化問題，也是國民教育的合理化問題；既事關當前，更事關未來。因此，留守兒童問題解決的根本之路在于農業產業化、城鎮一體化、人口流動化、公共服務體系完善化和教育社會資源的均等化等現代化要素的全面實現。

解決農村留守兒童問題還必須注重依法治理和綜合治理相結合。農村留守兒童問題的依法治理一方面是進行新的立法規范治理的主體、治理的責任、治理的策略，另一方面是對現有法律制度如監護人法律責任、義務教育學校家庭社會責任的落實。但是，這種依法治理不能簡單化，既要依托現有有效資源合理制定規范，又要考慮農民工現實生活對外出打工的基本需求和學校能力的有限性，與綜合治理相結合。

4.2 現階段的具體策略

“社會治理是多元管理主體，而不是將社會簡單分為管理者和被管理者，所有社會的參與者都應當是管理者。”[3]留守兒童治理問題的解決必然是以政府領導下多元主體參與制度體系建設為立法建設的基本目標。

4.2.1 構建政府統籌主導的責任制度體系。農村留守兒童問題的解決必須將政府責任的擔當放在工作的首位。政府應當在該項工作中發揮主導性的作用，組建或委托擁有行政權力的部門統籌全部工作，改變群團組織牽頭聯席協調力量弱化的狀況，從政策制定、制度建設、機制完善到具體實施，以科學政績觀調動政府力量對資源配置合理優化，而且社會力量的參與同樣也要納入政府統一規劃的路徑當中，以避免低層次和重復建設的資源浪費。

具體而言，政府責任發揮的工作重點應以教育結構完善和公平化、城鄉社會保障和公共服務體系均等化、農業產業化以及務工人員返鄉創業工程為基本要素。

4.2.2 培育寄宿制學校教育為主體的關愛制度體系。當前，河南省農村留守兒童問題主要的不是生存和生活問題，而是教育的問題。農民工返鄉就業具有非現實性，純粹的外部物質幫扶則相對治標不治本，而學校事實上是農村留守兒童能夠長期、穩定獲得上述資源支持的唯一的、現實的、合理的場所。構建寄宿制學校教育為主體的關愛體系是現實而可行的基本方向。具體而言：

依托現有學校資源，引進心理教師等人才和設計政策激勵，拓展學校教育除知識傳授外的其他功能，彌補道德教育、家庭教育功能的缺失；結合現有教育發展實際，正視村級小學空心化現狀，以現有義務教育體系為主，多部門聯動擴大寄宿制學校的范圍；嘗試將義務教育向學前教育和高中教育階段擴展，注重分類治理，強化低齡兒童教育的基礎和降低初高中階段失學輟學率；同時，進一步加大城市中學以下教育資金的投入，提升整體容納力。

4.2.3 科學合理拓展社會參與制度體系。創新民間資本參與寄宿制學校教育的模式和方法，以民間資本投資硬件為基礎，與財政支持公辦教師相結合，形成義務免費教育和寄宿制財政補貼、合理學費繳納3種經費來源，將社會先進教育服務理念和公共資源支持融合一體，探索建立政府購買社會服務的有效工作機制。

4.2.4 創新宣傳引導和專業隊伍建設制度體系。全方位宣傳引導農村留守兒童問題的工作理念，利用多種力量推進家庭教育理念和知識的普及推廣，提升農村留守兒童家庭和全社會的教育認知觀，形成正確的工作態度。

農村留守兒童工作是綜合性、系統性工作，需要形成強大的人才支撐團隊。應動員國家、省、市、縣鄉多層級力量，以學校為主體，以社會民間組織等其他力量為補充，培養和發展出專職與兼職相協調，本職工作與志愿服務相結合，擁有良好知識結構和工作穩定性結構的工作團隊。

參考文獻

[1]北京青少年法律援助中心.中國兒童立法體系研究報告[EB/OL].（2014-5-24）[2017-01-05].http：//www.chinachild.org.

[2]楊素蘋.關注農村留守兒童[J].基礎教育參考，2004（7）：37-38.

[3]魏禮群.社會建設與社會管理[M].北京：人民出版社，2011：290.