土地流轉和農業現代化進程中的基層政府職能研究

[摘 要] 基層政府是推動土地流轉和農業現代化的排頭兵，積極的政府行為是土地流轉和農業現代化經營中不可或缺的重要一環。但是，當前形勢下土地流轉和農業現代化進程中，基層政府職能定位仍存在不少問題，本文通過剖析基層政府履職不當的原因，探索土地流轉和農業現代化進程中基層政府應該如何界定自身角色，履行好自身職能，充分發揮基層政府在土地流轉和農業現代化建設中的主導作用。

[關鍵詞] 土地流轉；農業現代化；基層政府職能

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）32-24-5

農業現代化是國家現代化的重要組成部分，推動土地流轉實現對土地的充分有效利用是實現農業現代化的中心議題之一。基層政府是推動土地流轉和農業現代化的排頭兵，積極的政府行為是土地流轉和農業現代化經營中不可或缺的重要一環，對于克服市場的不足和缺陷、降低交易成本、促進土地流轉和農業現代化經營的有序發展起到重要的作用。但就目前的研究成果而言，還缺乏對基層政府在土地流轉和農業現代化進程中的政府職能比較全面、深入、系統的研究。因此，分析當前基層政府在土地流轉和農業現代化進程中政府職能定位問題，厘清基層政府在土地流轉和農業現代化進程中應該履行的職能、參與管理的方法、應該扮演的角色，有助于充分發揮基層政府在土地流轉和農業現代化建設中的主導作用，避免政府錯位、缺位和越位現象的發生，具有重大的理論意義。

1 土地流轉和農業現代化進程中基層政府職能的新期待

1.1 由管理向服務轉變

基層政府在農村土地流轉和農業現代化進程中所扮演的角色是否定位準確，對農村土地流轉和農業現代化進程能否有序推進影響重大。目前，我國農村土地資源的配置主要是通過基層政府的行政手段進行干預完成的，市場機制的作用并沒有得以完全發揮[1]。因此，這就要求基層政府順應時代的發展，從管理者向服務者進行轉變，加強宣傳引導，規范流轉程序，構建信息平臺，為農村土地流轉提供必要的服務。土地流轉的順利進行有利于優化農村土地利用結構，增加有效耕地面積，基層政府在此基礎上注重規范農業生產和經營方式，提高農業的抗風險能力和農產品的市場競爭力，提高農業生產效率，維持良好的生產環境，就能為農業現代化的發展提供重要支持，從而促進農村經濟和社會的發展。

1.2 由保守向創新轉變

目前，我國農村土地流轉和農業現代化進程均是在摸索中發展，基層政府只有不斷地創新，才能解決農村土地流轉和農業現代化進程不斷顯現出來的問題，從而有序推動農村土地流轉和農業現代化發展。一方面，基層政府作為一定地域內的權威組織，其對本地的制度環境最為了解，和社區、農民之間的聯系最為緊密，來自社區、農民要求實現其潛在利益的壓力最為直接，因此，基層政府是農村土地流轉制度創新的重要主體；另一方面，目前我國農業組織形式基本為小規模、以家庭為單位的生產方式，組織程度不高，要想推動農業現代化發展，就必須不斷創新農業經營方式和管理方式。因此，基層政府作為農村土地流轉和農業現代化制度創新的重要主體，必須改變以往保守的作風，既要在農村土地流轉制度、農村土地市場建設和農業經營方式、管理方式等方面不斷進行創新完善，還要在機構設置、管理方式、管理體制、政府職能和管理理念等方面敢于應用新技術、借鑒新方法。

1.3 由行政向市場轉變

隨著我國經濟社會的發展，地方政府職能逐漸由行政向市場轉變，從原有的直接生產、強制干預，逐漸轉變到宏觀管理、間接調控，最后應定位于保護支持、監督服務。在農村土地流轉過程中，農村土地流轉的主體應該是農民，基層政府的職能應定位于保護支持、監督服務，但實際上我國農村土地流轉主要還是通過基層政府的行政手段進行干預完成的。基層政府如若對農村土地價格進行干預，以政府定價取代市場價格，則很可能扭曲農村土地流轉的市場價格，偏離農村土地的實際價值，破壞市場經濟競爭機制。在農業現代化進程中，地方政府是推動農業現代化進程的重要力量，但應防范地方政府過度行政，合理的干預不是包攬一切，而是做好農業發展的基礎工作，充分利用并尊重市場的力量，由農業市場主體遵循市場規律自行發展。在農村土地流轉和農業現代化進程中，基層政府應遵循市場化導向原則，把握好行政干預的度，凡是市場化程度較高的事務不做介入，只負責監督、服務，由市場主體決斷；凡是市場不便調節的，涉及國家主權、合法性、普遍福社以及公眾利益的事務，責無旁貸。

2 土地流轉和農業現代化進程中基層政府職能定位的偏差及負效應

2.1 基層政府職能錯位

我國現行自上而下的行政集權制度，加之“分稅制”及“鄉財縣管”等改革，基層政府往往事權財權較弱，而農村土地流轉和農業現代化的各項政策又需要基層政府來落實，基層政府在職能運行中無法形成互相銜接、環環相扣的權力和責任體系，責權不對等較為嚴重，易出現職能錯位問題。一是基層政府缺乏自我探索和選擇的空間，不能自主創新，而是習慣于期盼上級政府各種土地流轉和農業現代化相關政策的支持。二是基層政府既當裁判員又當運動員，定位模糊。一方面，在農村土地流轉和農業現代化進程中，在收益分配問題上，政府充當裁判員，傾向于保護企業和開發商的利益，致使農戶所獲得的利益與實際應得的不相符；另一方面，基層政府又利用行政職權扮演著運動員角色，從集體和農戶手中奪取土地，做起“生意人”。市場經濟條件下，政府應充當裁判員，而非運動員，充分發揮引導、規范、監管和服務的功能，使農村土地流轉和農業現代化健康有序發展。三是涉及農村土地流轉和農業現代化的相關部門職能交錯、職責不清、多頭執法的現象較為嚴重，在利益面前，各自為政，但在遇到問題或出現管理失職需追究責任時，卻相互推樓、推卸責任[2]。

2.2 基層政府職能缺位

在農村土地流轉和農業現代化進程中，會出現市場機制無法進行有效調節的情況，這就需要基層政府提供公共產品和服務來彌補市場的缺陷，而基層政府往往沒有提供好這些服務，這就造成基層政府的職能缺位。

2.2.1 缺乏正確的引導和宣傳。基層政府在農村土地流轉和農業現代化進程中，應正確引導和宣傳有關農村土地流轉和農業現代化的政策和法規，提高農戶和企業的認識水平，消除農戶和企業的顧慮，使農村土地流轉和農業現代化能夠有序地進行。

2.2.2 服務不到位。目前，基層政府公共服務缺位的現象比較嚴重。農村土地流轉進程中，多數地區尚未形成完善的服務體系和平臺，極少基層建立土地流轉服務機構，無法將土地供求信息進行統一的收集、整理、發布和交易，土地供求信息渠道不暢通。農業現代化進程中，基層政府往往熱衷于“輸血”式的財政補貼，而農業發展迫切需求的科技、最新信息等公共服務配套卻嚴重缺乏，從而導致各種農業項目即使成功引進，卻常常“留不住”，無法可持續發展。

2.2.3 缺乏適當的監督。只有基層政府對農村土地流轉和農業現代化進行適當有效的統籌和監督，農村土地流轉才能依法、自愿、有序地進行，農業現代化水平才能不斷提高。農村土地流轉和農業現代化進程中不斷出現新問題、新情況，從某種程度上反映出基層政府監督不到位。尤其是在農村土地流轉進程中，基層政府監督尤為重要。基層政府監督不到位主要表現在兩個方面：一是缺乏對流轉過程的監督，從而造成流轉不規范，農戶權益沒有得到有效保護；二是缺乏對流轉事后的監督，主要包括土地流轉后的數量、質量和用途以及經營狀況的監督。

2.3 基層政府職能越位

農村土地流轉和農業現代化進程中政府職能越位是指政府職能表現過度，即為了實現公平競爭、優勝劣汰，本應由市場來配置的生產要素，卻被政府強行干涉，手伸得過長[3]。目前，基層政府普遍存在職能定位龐雜的現象，既要推動農村土地流轉，又要提供公共服務；既要發展農業產業經濟，又要維護農村社會穩定。同時，由于基層市場和社會組織發展不夠充分，基層政府承擔了許多本應交給市場和社會組織的事務，面臨著無限的責任，也承擔了無限的風險，而在農村土地流轉和農業現代化進程中各種服務機構、農民專業組織等社會組織也依賴于政府的扶持和保護，喪失主體地位，無法獨立承擔市場風險。在農村土地流轉中，政府職能的越位通常表現為以下幾種情況：一是干預農村土地流轉主體，直接通過行政手段將土地集中起來，強制推行土地流轉；二是干預農村土地流轉方式，用行政命令干預農村土地流轉的交易方式；三是干預農村土地流轉價格，使農村土地流轉補償報酬與農村土地市場化流轉的均衡價格不符。在農業現代化進程中，基層政府能夠利用行政手段有效集中土地，在推動農業規模經營和促進農民增收等方面收益明顯。但是，基層政府如若無法對本地區農業做好科學規劃，而越位干預農業生產，則很可能導致農業生產脫離市場，阻礙農業經濟的發展。

3 土地流轉和農業現代化進程中基層政府職能定位偏差的成因

3.1 學理分析

3.1.1 公共選擇理論。以布坎南、月一尼斯·繆勒等為代表的公共選擇理論認為，政府中的人是自利的“經濟人”，在執行公務時不可避免地會考慮自身的利益與私欲，有時候甚至為了追求自身利益最大化，做出損害公共利益的行為決策[3]。目前，我國黨政官員政績考核指標仍主要與地區生產總值及增長率掛鉤，這就容易導致基層政府官員為了達到晉升的目的，將追求經濟發展作為其決策的主要依據。近年來，基層政府對農村土地的支配權也越來越高，農村土地漸漸成為了基層政府發展經濟的重要依托。農村土地流轉過程中，農戶在做土地流轉決策選擇時，在很大程度上受到土地流轉價格、土地經營收益和政府補貼等經濟因素的影響，如果基層政府官員一味追求經濟利益，往往會導致農村土地無法順利流轉，或者農戶喪失土地權益，生活沒有保障。而農業現代化進程中，如果基層政府官員為了追求政績，極易脫離本地實際情況，盲目確立農業現代化發展方向、目標和規模，一味貪大求全，上一些不符合本地資源的大產業、大項目，這對本地農業的發展大為不利。

3.1.2 “條塊關系”管理問題。條塊關系是中國地方政府體制中基本的結構性關系。所謂“條塊關系”，是指不同層級的政府組織在“條條”和“塊塊”基礎上形成的相互作用、相互影響的關系[4]。其中，“條條”指的是從中央到基層地方上的各層級政府中職責、內容或工作范圍相近的機構；“塊塊”是指由職責互不相同的機構組成的各級地方政府。導致條塊關系失衡的最主要癥結在于職責同構。所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，從中央到地方各個層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致[5]。各個層級政府的職責同構導致了同一職能部門的上下級之間職責不清，不能合理地劃分各自的管理權限和責任，從而導致一方面地方政府是“全能”的，中央的權力被地方所分割；另一方面，地方政府又是“無能”的，地方政府行為在很大程度上受到上級條條的掣肘。農村土地流轉和農業現代化進程中，農業部門、國土部門和財務部門等機構職能交錯、職責不清，有利的事相關部門搶著管、多頭管，無利的事各部門相互推樓，從而導致效率低下、發展緩慢。

3.2 現狀剖析

3.2.1 法律法規不完善。農村土地流轉和農業相關的法律法規不健全，是導致基層政府職能缺陷，農村土地流轉不規范，農業現代化發展缺乏有效保障的重要原因之一。農村土地流轉方面，盡管近幾年國家陸續出臺了《農村土地承包法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》《農村土地流轉管理辦法》《土地管理法》等法律法規，但具體指導土地流轉工作的法律法規還不完善：一是農村土地所有權主體模糊；二是土地流轉的相關法律存在漏洞，甚至相互沖突；三是法律法規沒有對土地流轉合同進行規范，土地流轉合同存在口頭約定或不符合法律規定的現象比較嚴重；四是農村土地交易行為缺乏相應的法律法規約束，對交易方式的表述過于籠統，對基層政府應該如何管理也沒有明確規定。相對于農村土地流轉而言，我國針對農業生產活動的立法規范比較完善，盡管如此，我國當前農業法律建設仍然無法滿足現代農業發展的要求。一是立法滯后性較嚴重，還存在很多空白點，如休閑農業、有機農業等新型農業業態發展方面，農業信息化、農業保險、農業金融協調發展等方面；二是部分法律法規還存在著受城鄉二元體制影響的不合理規定，如保障農民土地權益、公民權益、財產權益的相關法律法規；三是不少法律法規還帶有維護部門利益、行業壟斷的色彩。農村土地流轉和農業現代化相關法律法規的不完善，致使基層政府在農村土地流轉和農業現代化進程中無法可依，享有較大的自由裁量權。

3.2.2 基層服務意識薄弱。農民由于自身文化水平的限制，對有關土地流轉和農業現代化的相關政策知之甚少，甚至存在曲解誤讀的現象，同時土地流轉和農業現代化進程中存在的一些沖突和矛盾，這些都需要基層政府發揮服務職能來一一解決。然而，實際上基層政府存在著服務意識薄弱的情況：一是基層政府工作人員本身對土地流轉和農業現代化相關政策和法律法規理解不到位；二是對土地流轉和農業現代化的政策和法律法規貫徹、宣講和傳達服務存在“重形式，輕內容”的敷衍現象；三是基層政府公共服務機構專業技術人員不足，技術骨干流失嚴重和引進困難并存。

3.2.3 監督體系不健全。由于“條塊關系”管理問題，基層政府條塊關系不順，事權劃分不清，責、權、利不相統一，從而導致基層政府行政權力極其有限，加上財政困難，對農村土地流轉和農業現代化進程中出現的問題和矛盾，在經濟上沒有制約手段，工作上又不能強迫命令，監督管理無力。農村土地流轉和農業現代化進程中監督體系不健全主要表現在：一是程序性監督與實質性監督不能有效結合，事前監督、事中監督、事后監督不銜接；二是農村土地流轉和農業現代化市場面多、廣、散、遠，基層監督服務人員不足，整體素質不高；三是農村基層民主政治建設有待加強，缺少社會組織和輿論監督。

3.2.4 農民知識局限性。農村土地流轉和農業現代化進程的有序進行，要求農民對農村土地流轉和農業現代化的相關政策、法律法規和先進的農業技術有較為透徹的理解，但實際上農民由于自身知識水平的局限性，對有關土地流轉和農業現代化的相關政策知之甚少，法律知識欠缺，學習先進的生產技術較為困難。這就導致農戶在農村土地流轉過程中處于弱勢，一旦產生糾紛，權益受損，無法通過法律援助來維護自己的權益，往往不愿意將土地流轉出去。農業現代化的前提是農民知識化，農民科技文化素質的提高是促進農業結構戰略性調整、提高農業現代化建設水平的基礎工程。然而，目前我國農民知識水平仍比較低，這將是制約我國農業現代化進程的一個重要因素。

4 土地流轉和農業現代化進程中基層政府職能科學定位的路徑選擇

4.1 職能層次定位：頂層設計+基層探索

農村土地流轉和農業現代化進程中，基層政府的職能層次定位為“頂層設計”+“基層探索”，只有正確處理好“頂層設計”和“基層探索”的關系，才能良性有序地推動農村土地流轉和農業現代化進程。農村土地流轉和農業現代化進程事關國計民生，必須由中央決策層規劃，統一推動。新中國成立以來，我國農村土地流轉政策經歷了由禁止包轉到允許包轉（1982-1987年）、依法轉讓（1988-1998年）和規范流轉（2001年至今）3個階段。2001年后，中共中央出臺了《農村土地承包法》《物權法》《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規，從2008-2017年連續下發了10年關于“三農”問題的一號文件，構建了農村土地流轉的頂層設計。而農業現代化道路則是由2004-2017年中共中央連續14年發布以“三農”為主題的中央一號文件構建的。然而，“頂層設計”依賴于基層政府的落實和執行，“頂層設計”的許多制度設計和改革措施實質是對基層經驗的總結和升華，因此，可以說“頂層設計”離不開“基層探索”。這就要求基層政府要充分發揮探索作用。一是探索新型條塊關系，理順基層政府職權關系。探索新型條塊關系有利于推進基層治理改革，改善由于職責不清，條塊之間推諉扯皮的現象，提高基層政府各項工作的效率。二是充分發揮基層政府的探索作用。基層政府是農村土地流轉和農業現代化制度創新的重要主體，相對于中央政府，基層政府具有如下優勢：①與中央政府相比，基層政府對本地的實際情況、資源稟賦和農民需求等認識更全面、更敏銳，而且對于來自農民、社區和企業要求實現其潛在利益的壓力感受更直接，因此基層政府更易于選擇出與本地實際情況相符的新制度；②基層政府和社區、農民之間具有較強的利益相關性，基層政府參與制度創新，可以使新制度的效益具有激勵兼容的可能[6]；③基層政府在本地具有一定的權威，在實行制度創新時，可以運用政治力量使本地經濟利益最大化，從而減少制度創新成本。

4.2 職能體系定位：政府有為+市場有效+社會參與

基層政府的職能體系定位為“政府有為”+“市場有效”+“社會參與”。基層政府在農村土地流轉和農業現代化進程中起著決定性作用，然而隨著市場體系的逐漸完善、社會公民的不斷成長，要求基層政府職能定位從以往的政府一元主體向多元主體共同治理轉型，堅持“市場能辦的事，政府不辦；市場辦不到的事，政府提供服務”的原則，該讓位的讓位，避免職能越位。一是基層政府要有所作為，積極提供服務。基層政府是推動農村土地流轉和農業現代化進程的中堅力量，農村土地流轉和農業現代化進程的有序推進需要基層政府積極提供服務：①落實各項農村土地流轉和農業現代化各項相關的政策和法律，為農村土地流轉和農業現代化進程提供良好的制度環境；②立足本地實情對農村土地流轉和農業現代化進行統籌規劃，積極引導，協調監督；③強化管理服務，提高農村社會服務體系建設水平，為農村土地流轉和農業現代化進程提供應有的技術金融服務、信息咨詢服務，加強農業基礎設施建設，提高農業科技水平。二是積極發展市場體系，逐漸完善市場機制，提高市場有效性。農村土地流轉需要規范有序的市場體系，從市場的角度來看，應積極構建科學合理的土地價格評估體系，發展有效的中介機制，完善服務體系。農業現代化進程也是農業市場化不斷發展完善的過程，基層政府應注重從基礎設施建設方面的硬件措施和政策扶持、提供服務等軟件措施方面著手，積極構建自由良性競爭，優勢互補，多元化的市場模式。三是積極培育扶持和依法管理社會組織。目前，我國農村各類社會組織發展緩慢，社會組織參與社會管理和服務的程度很低。基層政府要積極培育扶持各類社會組織，幫助其完善制度，規范運轉，保持穩定，以更好地服務農村土地流轉和農業現代化進程的有序推進。

4.3 職能范圍定位：農業現代化+農村現代化+農民職業化

基層政府的職能范圍定位為農業現代化+農村現代化+農民職業化。“三農”問題是基層政府工作的重點，做好“三農”工作是基層政府的根本任務。

4.3.1 積極推進農業現代化進程。農業產業化是農業現代化的必經之路，而農業產業化又以農村土地順利流轉為前提。基層政府應注重農村土地順利流轉，為農業規模生產創造有利條件。與此同時，還應采取有效措施推進農業現代化：統籌規劃，立足本地資源稟賦，做好農業項目規劃，發展特色農業；優化調整農業產業結構，推進農業產業向縱深發展；加強農業基礎設施建設，增強農業對自然災害的抵御能力；實施科教興農戰略，積極推廣優秀的農業科學技術，提高農業生產的科技含量。

4.3.2 積極打造現代化農村。農業的現代化必然伴隨著農村現代化，農村現代化包含了農村工業化、城鎮化、環境優化、經濟體制優化、政治民主化和農村富裕化等諸多方面[7]。農村現代化應從以下方面入手：不斷完善農村基礎設施，包括道路、交通、信息通信、能源設備等；不斷優化生態環境，保持青山綠水，不斷提高宜居品質；不斷加強農村精神文化建設，豐富精神文化活動。

4.3.3 積極推進農民職業化，使“農民”不再是身份稱謂，而是職業稱謂。農民職業化是農業現代化、農村現代化繼承的重要動力。首先，基層政府應注重發展農村職業教育，定期對農民尤其是青年農民進行勞動技能、科技文化、市場營銷、法律政策等方面的教育和培訓。其次，要注重吸引農村以外的人才從事農業，積極引進農業人才。

參考文獻

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