我國“十三五”耕地污染防治工作面臨的問題及對策

[摘 要] 本文分析我國耕地污染的基本現狀，提出“十三五”期間開展“土十條”部署的耕地污染治理各項任務指標面臨的幾點問題，包括土壤污染風險評價標準未統一，耕地“超標”與“污染”的界定不清，受污染耕地治理的難點，治理修復市場機制不健全等，并提出相關建議和對策。

[關鍵詞] 耕地；污染；防治；問題；對策

[中圖分類號] X53；F323.211 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）19-77-2

2016年5月31日，國務院發布《土壤污染防治行動計劃》[1]（以下簡稱“土十條”），明確部署了到2020年開展土壤污染防治的各項階段性任務，包括到2018年底前完成土壤污染狀況詳查，到2020年完成耕地土壤環境質量類別劃分，受污染耕地安全利用率達到90%左右。總體來說，我國耕地污染（主要是重金屬污染）防治已經具備了一定的數據調查和研究試驗基礎，筆者就“十三五”期間開展好耕地污染治理工作面臨的一些問題進行分析。

1 我國耕地污染基本狀況

目前，我國農產品產地土壤污染情況主要有三方面數據。一是環保部2014年公布了我國國土面積約630萬km2小比例尺調查（調查密度為8 km×8 km）結果[2]，結果表明耕地土壤污染超標率為19.4%。二是國土部自1999年以來，組織開展了我國中東部主要農耕生產區多目標區域地球化學調查工作[3]，結果顯示調查區域中約12.1%耕地土壤存在潛在生態風險，以鎘、鎳、砷、銅和汞污染為主。三是農業部2012-2016年開展了全國農產品產地土壤重金屬污染普查，初步估算我國存在土壤重金屬安全風險的農產品產地面積接近0.13億hm2，以鎘污染最為普遍，其次是砷、汞、鉛、鉻。

2 我國“十三五”耕地污染防治工作面臨的問題

2.1 土壤污染風險評價標準未統一

現有的耕地土壤污染評價常用標準是《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）二級標準，其適用范圍為保障農業生產，維護人體健康的土壤限制值。但是，該標準只對土壤進行評價，并沒有從耕地作為農產品生產源頭來進行風險評價和等級劃分[4]。2015年，農業部辦公廳印發《全國農產品產地土壤重金屬安全評估技術規定》，提出針對農產品產地重金屬普查土壤和農產品重金屬含量協同評價的方法，并且提出了依據土壤重金屬和依據土壤-農產品兩種安全劃分等級。有專家認為《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）中Cd的參比值過低而Pb的參比值過高，導致我國受污染耕地面積比例過高[4]。筆者在某區域農產品產地土壤重金屬污染普查數據基礎上，分別以《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）和《全國農產品產地土壤重金屬安全評估技術規定》為依據進行對比分析后發現，以后者為依據計算得出的點位超標率高于前者，原因是后者Pb參比值大幅下降。

2.2 耕地“超標”與“污染”的界定不清

“受污染耕地”具體應該如何界定是一個值得深入思考的問題，現有的相關標準的參比值“超標”嚴格來說都不能稱之為“污染”。從農業重金屬普查數據分析來看，重金屬超標耕地對作物生長并無明顯影響，點位土壤重金屬含量超標與農產品重金屬含量超標也沒有直接聯系，原因是耕地受土壤pH值、有機質含量、土壤背景值[5]、農作物類型等多種因素影響，其重金屬有效態含量各有差別。但是，目前土壤重金屬有效態提取尚無統一的方法。各職能部門對“污染”的理解也不盡相同，環保部門可能傾向于污染物超過背景值或者參比值，而農業部門則可能傾向于污染物影響農作物生長和農產品質量安全。

2.3 受污染耕地治理的難點

劃定農用地土壤環境質量類別，按污染程度將農用地劃為3個類別，未污染和輕微污染的劃為優先保護類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴格管控類。首先要解決的問題是是否向社會公布劃定結果，如何避免民眾對農產品質量安全產生新一輪恐慌；在大部分受污染耕地污染源都來自非農業源的背景下，部分農民生產農產品已自行食用多年，對農民身體及耕地遭受重金屬雙重損害的索賠應當如何處置；特別是對于嚴格管控類耕地，對應管理措施是依法劃定特定農產品禁止生產區，實施種植結構調整或者退耕還林還草，嚴格管控后造成的農民收入損失又應當如何計算和補償，如何還清這筆歷史欠賬恐怕是一個比土壤治理修復本身更加復雜和艱難的課題。

2.4 治理修復市場機制不健全

當前，我國環境治理投資存在投入不足和效率不高，收費和投資回報機制不健全，投融資機制創新不夠，社會參與度不高等突出問題，在農村地區環境治理市場主體和市場發育更為滯后[6]。湖南省2014年啟動了長株潭耕地重金屬污染修復及農作物種植結構調整試點工作，3年來不僅在修復技術研究試驗上碩果累累，在治理修復工作開展機制上也作出了積極探索[7]，同時也發現了不少問題。在面對國家大量的治理專項資金和使用進度考核壓力的時候，上一級政府部門的本能反應是將資金和任務分解到下一級政府部門，而基層主管部門在不成熟、不健全的耕地污染治理市場環境下，頻頻支出大量的項目資金，容易動作走形、滋生腐敗。

3 對策與建議

①盡快出臺詳細的耕地土壤風險評估技術規定，服務于農用地土壤環境質量類別劃定工作，以耕地為重點，分別采取相應管理措施，保障農產品質量安全。從農業部門的管理職能出發，在“受污染耕地”界定方面應當以影響人體健康的重金屬風險閥值研究[8]來反推農產品重金屬含量參比值，以農產品質量安全為主要原則，縮小范圍、找準目標，加快治理任務完成進度，其他對土壤生態和人類活動影響較小的污染物可延后考慮。

②國家長期投入大量資金開展耕地污染治理修復不是長久之計，應加快培育耕地治理修復市場主體，制定以綠色生態為導向的受污染耕地補貼制度，提前謀劃2020年“斷奶”后的耕地污染治理修復工作機制和市場環境。

參考文獻

[1]土壤污染防治行動計劃[J].中國環保產業，2016（6）：5-11.

[2]全國土壤污染狀況調查公報[J].中國環保產業，2014（5）：10-11.

[3]劉榮梅.中國多目標區域地球化學調查數據庫建設研究[D].北京：中國地質大學，2013.

[4]曾希柏，徐建明，黃巧云，等.中國農田重金屬問題的若干思考[J].土壤學報，2013（1）：186-194

[5]魏復盛，陳靜生，吳燕玉，等.中國土壤環境背景值研究[J].環境科學，1991（4）：12-19，94.

[6]王波，王夏暉.創新投資運營機制培育農村環境治理市場主體[J].環境與可持續發展，2015（6）：36-38.

[7]湖南長株潭重金屬污染耕地修復成效明顯[J].糧食科技與經濟，2015（1）：40.

[8]師榮光.農產品產地土壤重金屬污染風險評價技術研究[A]//中國環境科學學會學術年會論文集（第二卷），2011.