我國“營改增”稅權(quán)劃分的法律重整

自1994年“分稅制”以來，營業(yè)稅在增加國家財(cái)政收入和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，我國形成了中央稅、地方稅以及共享稅三足鼎立局面，其中營業(yè)稅是純地方稅[1]，增值稅央地分享比例為75%與25%。雖然“營改增”是“結(jié)構(gòu)性減稅”，但是其中各行業(yè)出現(xiàn)的減稅不公的情況層出不窮，想讓納稅人實(shí)質(zhì)享受到減稅福利，離不開我國分稅制混亂局面的重整。只有正視“營改增”稅權(quán)劃分問題，重整當(dāng)前我國不完善分稅制帶來的事權(quán)混亂局面，重新設(shè)計(jì)增值稅稅權(quán)劃分制度，完善我國轉(zhuǎn)移支付制度，才能避免將減稅壓力“轉(zhuǎn)嫁”到納稅人身上的情況出現(xiàn)，才能更好地保障納稅人權(quán)益。

（一）“營改增”的提出背景和進(jìn)展

營業(yè)稅主要針對第三產(chǎn)業(yè)征稅，如文化體育業(yè)、金融業(yè)、娛樂業(yè)等都是營業(yè)稅的征稅范圍，自2001年我國加入WTO以來，我國在第三產(chǎn)業(yè)逐步加大了開放程度，降低了行業(yè)準(zhǔn)入門檻，使得外國投資額顯著增加，我國第三產(chǎn)業(yè)也因此日益發(fā)展起來，逐漸成為國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。

2008年美國 “次貸危機(jī)”后，我國經(jīng)濟(jì)面臨著外需萎縮的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此背景下，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級就成為我們亟待做出的必然選擇。為此，從2009年1月1日開始，在我國實(shí)行了15年之久的生產(chǎn)型增值稅被消費(fèi)型增值稅取而代之，第一二產(chǎn)業(yè)無疑又將獲得新的發(fā)展機(jī)遇。在此背景下，果斷出臺扶持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)質(zhì)性稅收優(yōu)惠政策，均衡三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐已經(jīng)是迫在眉睫和眾望所歸。

“營改增”在上海對交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等部分行業(yè)進(jìn)行正式試點(diǎn)是從2012年1月1日開始的，并且試點(diǎn)的行業(yè)細(xì)分為“6+1”個行業(yè)，即交通運(yùn)輸業(yè)、研發(fā)技術(shù)服務(wù)行業(yè)和鑒證咨詢服務(wù)業(yè)等7個細(xì)分行業(yè)。關(guān)于稅率的變化，主要是在原來增值稅17%、13%和3%三個稅率的基礎(chǔ)上又新添了11%和6%兩個稅率。國家于2013年8月將試點(diǎn)行業(yè)由原來的九個省市推廣至全國，使得試點(diǎn)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了地區(qū)和行業(yè)的“雙擴(kuò)圍”。2014年1月1號，國家改變了原來按區(qū)域推廣的策略而采取了按行業(yè)推廣的方式，新增了鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)兩個行業(yè)，行業(yè)推廣到“2+7”。2016年5月1日起，中國將全面推開營改增試點(diǎn)，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)全部納入營改增試點(diǎn)，至此，營業(yè)稅退出歷史舞臺，增值稅制度將更加規(guī)范

（二）“營改增”產(chǎn)生的必要性

現(xiàn)行營業(yè)稅存在重復(fù)征稅、實(shí)際稅率高于名義稅率、內(nèi)外稅負(fù)不公等一系列問題，限制了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、高速、多元化的健康發(fā)展，影響我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，有必要通過稅收制度的改革調(diào)整來適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。增值稅以其優(yōu)良的稅收中性原則，能夠有效消除重復(fù)征稅、降低企業(yè)稅負(fù)。我國現(xiàn)行的增值稅征稅范圍基本上是 1994年稅制改革的時候定下的范圍，距今過去20多年，當(dāng)初設(shè)定的范圍顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，比起營業(yè)稅，增值稅似乎更加適合金融服務(wù)業(yè)的起飛和發(fā)展，自2012年開始，我國便拉開了增值稅擴(kuò)圍的序幕。對于“營改增”的好處，在我看來至少有以下三個方面：

1.第三產(chǎn)業(yè)可以將進(jìn)項(xiàng)稅額在稅前抵扣，這將是助推第三產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的最有力措施。

2.貨物和服務(wù)稅負(fù)整體下降，消費(fèi)者將從中受益。

3.能夠有力帶動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有數(shù)據(jù)顯示，如果“營改增”在全國推行，預(yù)計(jì)每年將實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅1000億元以上，帶動GDP增長0.5%左右，第三產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增加值占比分別提高0.3%和0.2%，高耗能行業(yè)增加值占比降低0.4%[2]。“營改增”的出現(xiàn)能夠帶動各行業(yè)的積極性，比如2016年“營改增”的全面放開，將減輕企業(yè)稅負(fù)5000多億元。

（三）實(shí)現(xiàn)“營改增”稅權(quán)劃分行政法規(guī)及規(guī)章向法律的過渡

統(tǒng)領(lǐng)我國全國稅權(quán)劃分的還是20年前制定的，中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額還是以1993年為基期年核定的，“暫行條例”一直也得不到規(guī)范立法的出臺，《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》一直未出臺，種種都反映出我國行政法規(guī)和規(guī)章長期越權(quán)立法的現(xiàn)狀。所以為了解決這些問題，《增值稅法》、《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》等法律亟需出臺。總之，只有結(jié)束行政機(jī)關(guān)越位局面，實(shí)現(xiàn)“有法可依”，才能保證“有法必依”，稅收領(lǐng)域才能走上法治化的健康軌道。

（四）合理分配“營改增”中央與地方稅收分享比例

當(dāng)前我國在這方面共存在三大隱患：首先，我國當(dāng)前央地事權(quán)劃分混亂局面將影響到財(cái)權(quán)的劃分；其次，我國央地75∶25的做法在“營改增”后繼續(xù)適用，繼續(xù)加重地方與中央博弈的不平等局面；最后，按“稅款繳納地”返還地方稅收的做法繼續(xù)沿用，也難以保障各地稅收收益實(shí)質(zhì)公平。

假設(shè)“營改增”后，中央與地方對增值稅收入按 1：1 的比例進(jìn)行分配，即中央與地方各分一半，僅僅從數(shù)據(jù)上看，地方政府的稅收收入就能夠與原有的水平保持持平了，這樣地方財(cái)政受到“營改增”的不利影響將大大減弱。

德國憲法明確，政府分為聯(lián)邦、州和地方三級，各級政府在財(cái)政管理上具有獨(dú)立性，憲法還對三級政府的職責(zé)和支出范圍予以明確[3]。作為共享稅的配套措施，應(yīng)當(dāng)改變中央按“稅源上繳地”而不是“消費(fèi)地”返還給地方增值稅做法，從稅負(fù)公平的原則出發(fā)，在中央政府統(tǒng)一征收增值稅的情況下，應(yīng)該由中央政府依據(jù)各個地方的居民實(shí)際消費(fèi)額進(jìn)行分配的稅收分配方法[4]。

（五）重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付制度

國際經(jīng)驗(yàn)顯示，世界上的一些發(fā)達(dá)國家都把對轉(zhuǎn)移支付手段及措施的規(guī)定上升到了法律的層面，運(yùn)用法律手段進(jìn)行嚴(yán)格約束。

德國在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中將轉(zhuǎn)移支付的范圍、目標(biāo)等內(nèi)容以法律的形式進(jìn)行了明確。例如：德國形成了聯(lián)邦對州、州對地方的縱向財(cái)政平衡體系和州與州之間的橫向平衡體系。縱向轉(zhuǎn)移支付分為兩個層次：第一層次是聯(lián)邦對州的財(cái)政平衡，第二層次的轉(zhuǎn)移支付主要是州對地方的。因此，我國在進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革時要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，對其具體支付辦法、用途、監(jiān)管形式以及違規(guī)處罰等內(nèi)容都要從法律上進(jìn)行約束，使轉(zhuǎn)移支付制度在運(yùn)行過程中有法可依。

總而言之，我國的稅收制度是隨著社會的發(fā)展逐步建立的，稅制改革必然要突破一些舊體制的束縛，這將是一個循序漸進(jìn)的過程。因此，在短期之內(nèi)我國還不能達(dá)到發(fā)達(dá)國家比較理想的稅制水平。但是，只要我們樹立正確的改革目標(biāo)與方向，踏實(shí)穩(wěn)健的走好改革和完善稅收體制的每一步，我相信終有一日會建立起科學(xué)的稅制體系。

注釋：

[1]國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》地方固定收入包括：營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅）等稅種.

[2]厲征.”營改增”試點(diǎn)新增 10省市8月1日起分批實(shí)施[N].中國稅務(wù)報(bào)，2012.

[3]趙永冰.《德國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及對我國的啟示》，2001.1.

[4]施文潑，賈康.《增值稅”擴(kuò)圍”改革與中央和地方財(cái)政體制調(diào)整》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010.11.