征地矛盾下公共利益界定機制淺議

【摘要】：《物權法》從國家立法層面認可了基于公共利益的征地行為的合法性，然而現實中由于政府征地行為引發的矛盾沖突不斷，對中國社會的穩定與發展造成了一定程度的影響。在此種矛盾沖突之下，應當認識到其深層次的原因在于，我國立法對于征地行為中公共利益的界定存在法律實體與法律程序上的缺失，因而導致征地過程中公共利益與個人利益難以得到平衡，甚至出現個人利益不當受損的現象。有效解決這一問題的關鍵在于構建起政府征地行為中公共利益的界定機制，從法律實體與法律程序兩個角度定位公共利益，形成合法化、合理化、體系化的界定機制，促進政府征地行為中公共利益與個人利益的平衡，在保障私權利的同時穩步推進社會的繁榮與發展。

【關鍵詞】：征地矛盾；公共利益；界定機制

引言

隨著中國經濟的不斷發展，城市化建設對于土地資源的需求日益上升，由此導致政府基于“公共利益”的征地權不斷擴張，出現大量偏離公共利益甚至不當侵犯個人合法權益的征地行為。現實中由于征地引發的矛盾沖突不斷加劇，對于社會的穩定與經濟發展產生不利影響，征地矛盾作為當下中國顯著的社會矛盾亟需得到解決，本文將就這一問題展開一定的討論。

1.征地矛盾下公共利益界定的缺失

改革開放以來，中國經濟飛速發展，城市化進程日益加快，在這一過程中，城市化建設對于土地資源的需求日益上漲。在現行的法律體系下，政府通過基于公共利益的征地行為將集體所有的土地依法征收為國家所有，極大程度上緩解了城市化建設中土地資源日益緊張的局面，然而從整個社會范圍內來看，政府征地行為引發的矛盾沖突也在不斷加劇，公共利益與個人利益的關系失衡，甚至產生了無法調和的矛盾。深究其原因，不難發現，當下政府的征地行為，其目的主要在于為城市化進程與經濟社會建設提供必要的土地資源，事實上超越了公共利益的界定范圍，從而產生大量非基于公共利益的征地行為，由此產生的后果是，政府的征地行為使得社會公共利益無法有效實現，同時不當損害了一部分個人利益，導致征地過程中的公共利益與個人利益難以平衡，征地矛盾日益嚴重。

從我國當下的法律制度層面分析上述征地矛盾，應當認識到，立法對于公共利益界定的缺失是導致征地矛盾產生與惡化的根本原因。具體表現為，《物權法》以及相關的法律規定，政府基于公共利益的需要，按照法律規定的權限與程序可以征收集體所有的土地，立法認可政府基于公共利益的集體土地征收權，但是，對于公共利益這一關鍵性要件的界定事實上存在法律實體與程序上的空白，即我國立法對于如何界定公共利益并沒有法律實體與法律程序上的明確規定。

由于立法缺乏合理有效的公共利益界定機制，征地行為中公共利益的定義模糊且邊界不明，造成政府濫用征地權的現象普遍，最終導致征地行為中個人利益不當受損，公共利益與個人利益關系失衡，征地矛盾由此產生與加劇。

2.構建公共利益界定機制

2.1相關見解與設想

我國法律界基于現實的征地矛盾，對于這一問題的解決機制存在多種不同的見解，其主要可從法律實體與法律程序兩個角度進行歸納總結。

從法律實體角度而言，法律界人士基于國外較為完善的征地制度以及中國的現實情況，針對實體法律中如何界定公共利益這一問題存在不同的見解。部分學者提出，應當在立法中通過列舉的方法對公共利益加以界定，在梁慧星教授主持的物權法草案中曾以列舉的方法對公共利益予以界定。該草案第四十八條規定：所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。征收不得適用商業目的。與此相對應，以王利明教授為代表的部分學者認為，公共利益這一概念與民法中的誠實信用、公序良俗概念相類似，是具有高度抽象性與概括性的框架性概念，且其范圍寬泛并具有一定意義上的主觀性，因此，物權法中仍然應該維持憲法關于公共利益的抽象表述，不必從正面界定和反面排除的方法來對公共利益加以界定。[1]

當然，也有一部分學者認為，由于公共利益這一概念本身的高度概括性與抽象性，結合當下中國復雜的社會現實，無論是概括式的立法表述或者列舉式的立法表述，事實上都無法從根本上調和各利益主體間的矛盾與沖突，換言之，僅僅依靠實體性法律無法從根本上解決公共利益界定的相關問題。公共利益因時而別、因勢而異，其本身是一個公共參與、達成共識的程序性概念。[2]基于此，不少學者從法律程序角度出發，提出相關制度設想，將各方主體引入公共利益界定機制之中，通過確定的法律程序靈活有效地界定相關公共利益。主要表現為以下幾個方面：

首先，引入司法審查程序來界定公共利益， 即通過法院判決來向公眾澄清公共利益的內涵。[3]由于公共利益這一概念本身具有高度概括性與抽象性，考慮到現實的情況復雜，往往涉及到多方利益主體，因此在具體的實踐操作中，僅僅通過法律的實體性規定很難公正合理地界定其內涵與外延，司法機關作為一個中立、權威的裁判機構，通過一定的法律程序，對于存在爭議的公共利益界定開展法定的審查程序，針對政府存在爭議的征地行為進行審核，結合具體情況公正客觀地界定有關公共利益，調和各方利益主體間的矛盾，實現各方主體的利益平衡。

其次，引入法定的民主參與程序來界定公共利益。政府的征地行為中個人利益與公共利益之間的矛盾尤為凸顯，政府作為征地權的行使機關，存在不當擴大或濫用其征地權的可能，與此相對應，社會公眾作為政府征地行為中直接受到影響的一方主體，其合法的個人權益存在不當受損的風險。具體而言，可以借鑒國外成熟的制度設計，如建立公開公告制度和聽證質詢制度，并在這一基礎之上，結合中國的現實情況加以調整，使之適應中國的現實情況。[4]如此才能做到限制政府權力不當擴張的同時維護個人的合法權益，平衡個人利益與公共利益。

2.2本文觀點

結合上文相關觀點，筆者認為，應當從法律實體與法律程序兩個角度出發正確界定公共利益，構建體系化的公共利益界定機制。具體表現為：首先，在實體法律層面，基于中國當下過于復雜的征地現狀，立法應當采用列舉模式對公共利益進行正面的列舉與反面的排除，盡可能地排除政府非公共利益的征地行為，這一模式對于當下中國的現實意義巨大。其次，需要認識到，僅僅依靠實體法對于公共利益的列舉并不能完全有效地解決現實問題，而更需要程序性法律制度在公共利益界定機制中較為靈活變通地發揮作用，具體表現為司法機關的審查程序以及社會大眾的民主參與程序。構建體系化的公共利益界定機制意味著應當從法律實體與法律程序兩個方面同時入手，在堅持實體法對于公共利益相關界定的同時，通過相關程序性法律制度靈活有效地進行變通，如此實現公共利益的合理界定，從根本上制約政府的征地權力，有效平衡公共利益與個人利益。

3.結語

當下中國處于社會發展的過渡狀態，社會各主體的利益互相交織、沖突，現實情況復雜，而征地問題又是復雜情境下的“其中一最”。本文僅僅從國家立法層面對于公共利益的界定機制做了淺顯的總結并闡述了一定的觀點，真正做到合理有效地解決中國征地問題需要合理的立法規范，但必須認識到，立法規范僅僅是征地問題形成中較為重要與明顯的一環。在中國社會日益發展的過程中，征地矛盾的解決，除了立法層面的規制，仍然需要社會各層面的制度設計協同發揮作用，當然更有賴于社會各主體切實落實相關制度規范，做到各司其職。

注釋：

[1]參見：江濟洋，《如何破解征地糾紛中公共利益的難題》，《管理觀察》總第442期。

[2]劉宗勁，《中國征地制度中的公共利益：異化、反思及超越》，《當代經濟研究》2009年第lO期，第62頁。

[3]劉新華，《對完善我國征地目的的“公共利益”要件的思考》，《安徽農業科學》2011年第39卷（第27期）。

[4]參見：劉新華，《對完善我國征地目的的“公共利益”要件的思考》，《安徽農業科學》2011年第39卷（第27期）。