檢察機關在民事環境公益訴訟中的角色分析（1）

【摘要】：2017年6月27日，全國人大常委會通過決議修改《民事訴訟法》，將檢察機關提起公益訴訟寫入立法，檢察機關提起民事公益訴訟從此于法有據。檢察機關在民事公益訴訟中的角色引起了學界的爭論，本文將從檢察機關的職能入手，試圖分析其在民事公益訴訟中的角色，理清其中的關系。

【關鍵詞】：民事公益訴訟；檢察機關；民事公訴人

一、 檢察機關提起民事公益訴訟概述

（一）檢察機關提起民事公益訴訟立法變化

近年來，環境破壞、生態危機、食品安全等問題層出不窮，為維護國家和社會公共利益，我國2012年新修《民事訴訟法》第55條首次規定了民事公益訴訟制度，民事公益訴訟提起的主體是“法律規定的有關機關和社會組織”，但并沒有明確規定檢察機關就是“法律規定的有關機關”。隨著司法實踐的發展和立法技術的進步， 2015年7月，最高人民檢察院頒布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點》），在13個試點地區進行檢察機關提起民事公益訴訟的改革。試點改革取得了突出成效，檢察機關彌補了訴訟主體缺位的空白，很大程度上避免了“公地悲劇”。全國人大常委會于2016年6月27日作出修改《民事訴訟法》的決定，即在第55條增加第二款：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”至此，檢察機關提起民事公益訴訟于法有據。民事公益訴訟制度又進入了新的發展時期。

（二）檢察機關的職能與優勢

（1）檢察機關的職能分析

檢察機關最重要的職能是法律監督職能。憲法規定檢察機關是我國的法律監督機關，主要職責是保障法律統一實施，保護國家利益、社會公共利益不受侵害，制裁違法犯罪行為。檢察機關提起民事公益訴訟是一方面是對民事法律實施情況的監督，另一方面則是出于維護國家、社會公共利益的目的對民事違法行為進行制裁，追究民事責任。檢察機關的第二大職能是公益代表職能。檢察機關一般被認為“公共利益的天然代表人”，當提起民事公益訴訟的主體缺位時，檢察機關就要發揮作用。

（2）檢察機關提起民事公益訴訟的優勢

與其他社會組織相比，檢察機關提起民事公益訴訟具有不可比擬的優勢。首先，檢察機關是國家權力機關，擁有充足的司法資源，專業的法律隊伍，高素質的法律人才，訴訟經驗和訴訟能力都比社會組織高出很多。而且，檢察機關還有調查核實權，擁有調查證據的便利性，能夠掌握案件所需要的第一手材料。此外，民事公益訴訟耗時時間長，需要大量的資金，檢察機關有國庫的支持作為支撐。

二、檢察機關在民事公益訴訟中的角色分析

《試點》規定“人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟。民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。”如何確定檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位或身份是學界最關注的話題！主要有以下觀點：

（一）當事人說

當事人說將檢察機關認定為民事公益訴訟中的原告，認為檢察機關同民事訴訟程序中的原告一樣，享有原告訴訟權利，履行訴訟義務。這一學說體現了民事公益訴訟中平等性原則，民事公益訴訟從本質上說還是一種民事訴訟，而民事訴訟是解決平等主體之間的糾紛。但是這種說法又忽略了民事公益訴訟的特殊性，民事公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益，與一般訴訟中的原告有本質區別。檢察機關與案件不存在直接利害關系，也不具有實體權利的處分權。

（二）公益代表人說

公益代表人說認為檢察機關具有公益代表職能，其提起民事公益訴訟的目的也是為了維護國家利益或社會公共利益。但“公益代表人”僅是一個普通名詞，并不能從訴訟法上定義檢察機關的法律地位，也不能說明檢察機關的訴訟權利和義務。該說作為法律地位的界定并不合適。

（三）法律監督說。

該說認為檢察機關是國家法定監督機關。檢察機關的監督角色主要體現在以下幾個方面：第一，督促起訴。《試點》規定了檢察機關提起民事公益訴訟需經過訴前程序，應先督促有關機關依法履職或建議有關社會組織提起民事公益訴訟。第二，支持起訴。有關組織提起公益訴訟需要檢察機關支持的，檢察機關可以支持起訴。第三，提出檢察建議。檢察機關可以在訴前對有關部門的行政行為和庭后對人民法院的庭審行為提出檢察建議；第四，糾正違法判決。檢察機關認為民事公益訴訟的裁判錯誤不能維護國家和社會公共利益時可以抗訴形式糾正錯誤判決。

該說揭示了檢察機關在民事公益訴訟中的法律監督職能。《試點》第一條第二款也規定了檢察機關的監督職責。肖建國教授認為“檢察機關是特殊的公益訴訟原告，其享有憲法規定的法律監督職能，身份上有一定的特殊性”。但是檢察機關不只是“法律監督者”身份，公益訴訟起訴的身份不能當然被法律監督者身份所包含。

（四）民事公訴人說。

該說認為檢察機關提起民事公益訴訟實際上是公訴人角色在民事訴訟中的體現，是刑事公訴人角色的自然延伸，公訴職能從來就不應當只是狹隘地放置在刑事領域，而是應該放置在國家利益與社會公共利益訴求實現的范圍內。公訴權是獨立的國家訴權，在民事訴訟中，檢察機關為維護國家、社會公共利益請求法院依法追究破壞生態環境等損害社會公共利益的民事責任。

還有一種雙重說認為檢察機關既是法律監督者身份，又是民事公訴人身份。雙重說比較符合當前我國法治現狀與訴訟結構。法律監督者身份是檢察機關的法定職能所決定的，而民事公訴人身份是由民事公益訴訟制度的特殊性所要求的。

三、檢察機關訴權與監督權的職能分工

檢察院在民事公益訴訟中具有雙重身份，若協調不好這兩種身份，會導致訴訟程序的混亂和訴訟結構的失衡。因此必須要明確職能劃分，將公益訴訟部門與監督部門分別開來，公益訴訟部門不享有法律監督權。在檢察機關提起的民事公益訴訟中，一個部門不能身兼數職。避免檢察機關為追求“勝訴利益”而侵害平等性原則。《試點》僅規定民事公益訴訟案件由民事行政監察部門辦理，還需要司法解釋進一步明確檢察機關提起公益訴訟與進行法律監督的權責和界限。

結語

最新修改的《民事訴訟法》明確規定檢察機關提起民事公益訴訟的資格。一方面是檢察機關的先天職能，另一方面是新賦予的公益訴訟人的角色，檢察機關如何協調好這兩種角色是值得思考的課題，民事公益訴訟制度的建設還任重道遠！

參考文獻：

[1]趙繪宇.檢察機關：民事行政公益訴訟的適格主體[J].公民與法，2010（2）.

[2]肖建國.檢察機關提起民事公益訴訟應注意兩個問題[J].人民檢察，2015，（2）.

[3]湯維建.檢察機關提起公益訴訟試點相關問題解析[J].中國黨政干部論壇，2015（8）.

[4]洪浩，鄧曉靜.公益訴訟制度實施的若干問題[J].法學，2013（7）.

[5]徐祥民，胡中華，梅宏.環境公益訴訟研究---以制度建設為中心[M].北京：中國法制出版社.2009.