富民縣農村土地承包經營權抵押貸款的實踐與思考（1）

【摘要】：為解決“三農”中融資難的問題，我國在全國范圍內開展農村土地承包經營權抵押貸款的試點工作。富民縣作為云南省首批試點縣，對農村土地承包經營權改革進行了大膽嘗試，但也存在著抵押物價值不確定、抵押權難以實現、風險控制能力不足、社會保障缺失、糾紛解決方式單一等問題，為此提出了建立土地流轉價值評估機構、健全農村土地承包經營權流轉市場、增加分散風險的渠道、完善農村社會保障體系、建立多元化的糾紛解決機制等建議。

【關鍵詞】：富民縣；農村土地承包經營權；抵押貸款

隨著經濟社會的發展，農村人口大量外出務工，農村土地閑置現象越來越普遍，我國開始進行新一輪的農村土地制度改革。2016年3月《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》由中國人民銀行與農業部等共同頒布，明確規定了試點地區農村承包土地的經營權可以抵押。農村土地逐漸形成土地所有權歸集體所有、承包權歸農戶所有、經營權由農戶轉包給經營主體的三權分置格局，農村土地經營權抵押貸款可以有效盤活農村閑置土地，發揮農村土地的經濟價值，緩解農業發展融資瓶頸問題，為農戶帶來新的收益，同時也能促進農村地區農業現代化的發展。

一、富民縣農村土地承包經營權抵押貸款現狀

“三農”問題一直是困擾我國經濟發展的一大障礙，為解決農村發展融資難等問題，我國開始探索對農村土地承包經營權進行抵押貸款，為農村發展注入新的活力。早在2013年，富民縣就啟動了昆明市農村產權制度改革試點工作，2015年被列為全市農村土地承包經營權確權登記頒證整縣推進的試點縣，2016年1月，被國務院確定為昆明市首批農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣，也是云南省首批被確定為農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣六縣之一。富民縣要實現農村土地承包經營權抵押貸款，首先要建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代產權制度。為此，富民縣在全縣范圍內開展了農地確權頒證工作，通過航空攝影等技術對農村地塊進行測量統計、權屬審核公示，截止到2016年6月富民縣累計完成地塊指認2198戶，地塊數139281塊，面積190301畝。在對農村土地進行頒證確權后，富民縣在2015年11月還組建了昆明泛亞農村產權交易所富民縣城鄉產權交易服務中心，該產權交易中心以服務“三農”，完善產權保護制度為核心，為富民縣農村土地承包經營權抵押貸款提供交易平臺，鞏固富民推進農村土地承包經營權確權登記頒證的成果，促進產權生產要素加速流動和優化配置，更好的實現改革目標。產權交易平臺是經富民縣人民政府批準依法設立，作為富民縣行政區域內最權威、最專業的城鄉產權流轉交易平臺，履行相關職責具備獨立法人的企業，其運營模式是在“富民縣城鄉綜合產權交易監督管理委員會”的監督指導下開展工作，由昆明泛亞農村產權交易所股份有限公司采取市場化（企業化）運作的模式組織運營，獨立核算，自負盈虧。產權交易平臺主要為農產品、農村及相關產權的信息、融資擔保貸款等提供咨詢，金融、評估等服務。此外，富民縣以縣財政局牽頭負責，建立了農村承包土地的經營權抵押融資貸款風險補償基金管理機制，由市、縣兩級共同出資2080萬元建立農村承包土地的經營權抵押貸款風險補償基金，完善風險補償基金兌付后追償機制，建立抵押物處置機制。還擴大社會保障的覆蓋面，城鄉居民社會養老保險參保率達97%以上，投資1850萬元，建成縣中心敬老院并投入使用。在政策的推動下，截至2016年12月，富民縣累計開展農村承包土地的經營權抵押貸款登記140戶，抵押面積751.6畝，辦理抵押貸款登記共計1190.4萬元，金融機構實際辦理貸款140筆。富民縣的改革成果有目共睹，縣政府在對土地確權頒證、建立產權交易平臺、建立風險補償機制、提高社會保障覆蓋面等方面都做出了積極的探索。

二、富民縣農村土地承包經營權抵押貸款的困境

（一）沒有相應的農用土地評估機構，抵押物價值難以確定。目前，富民縣主要由農民自發轉讓，自由協商或基層組織協調確定土地價值，其缺乏科學的評估依據。農村土地價值對應的標準也是各不相同，銀行難以確定土地承包經營權的實際價值，發放貸款的額度較低，。現價段的金融機構基本上是依靠內部人員對抵押物價值進行評估，其并不具備土地價值評估的專業知識，主要以土地區域指導價格為參考對象，土地經營權價值的評估很難保證真實、合理。

（二）土地流轉機制不夠成熟，抵押權難以得到有效實現。通過產權的市場交易來對土地資源的配置進行有效改進，從而實現更多經濟效益[1]，雖然富民縣建立了專門的農村土地產權交易中心，但是土地流轉市場不成熟，當農民難以償還貸款時，金融機構要實現抵押權就得將農村土地再次轉包出去，以實現抵押權。目前來說，還沒有建立相應的電子商務平臺以促進土地流轉，多數金融機構擔心一旦發生違約，銀行處置抵押的承包土地經營權將耗費大量的成本。因此，只有少部分銀行開展了農村承包土地經營權抵押貸款業務。

（三）風險管控能力不足，部分農戶抗拒土地承包經營權抵押。由于農村土地是農民最后的保障，農業抵御自然災害和市場風險的能力相對較弱，一旦出現自然災害或者市場形勢出現劇變，這都會影響農戶的還款能力。富民縣建立了農村承包土地的經營權抵押貸款風險補償基金，這是降低風險的有益嘗試，但是一旦出現較大虧損，其難以保障農民得到有效的補償。因此，相應的農業保險較為欠缺，除了風險補償基金以外，還應引入商業保險，為農戶提供足夠的風險保障。

（四）多層次的社會保障體系還有待完善。富民縣雖然拓寬了農村社會保障的覆蓋面，但是對于農村人口的保障程度相較城區市民較低，要發動農民將農村土地承包經營權進行抵押貸款，獲取資金，發展農村經濟，對農民的社會保障必須得有所提高，解決農戶的后顧之憂。調研中部分農戶擔心土地經營權抵押出去難以收回，一旦失去土地其生活質量難以保障。

（五）解決爭議和糾紛的方式不健全。通過對富民縣多個地區的走訪，了解到大部分的爭議和糾紛以村民自行協商和村組織調解為主，選擇訴訟和仲裁的人不多。由于農村承包土地經營權抵押貸款在法律上尚未修改，訴訟和仲裁也大部分會以承包經營合同來作為判案依據，而農村地區的承包經營合同沒有統一文本，土地流轉的備案也通常不被農戶重視，帶來一系列的爭議和糾紛，缺乏權威部分來處理糾紛事項。

三、富民縣農村土地承包經營權抵押貸款的建議

（一）建立土地流轉價格評估機構。縣政府可以在鄉鎮一級建立專業的農村土地價值評估機構，盡快出臺評估管理和技術規范的實施細則，規范土地價值的評估機制。農村土地承包經營權的價值主要來源于其帶來的生產收益，這不僅與土地本身的質量有關，還與人們的勞動和生產資料的投入有很大關系。因此，在對土地承包經營權價值進行評估的時候需要考慮多方面的因素，做出客觀的評定。此外，銀行在對農村土地承包經營權進行價值評估的時候不僅關注土地未來幾年最可能實現的價值，更加關注土地承包經營權的變現能力和風險程度，選擇何種評估價值體系就成為影響銀行放貸和農民取得抵押貸款數額的關鍵因素。具體可以參考國外的做法：《歐洲評估準則》中《以銀行安全監管為目的及與抵押資產相關的評估業務》指出抵押貸款價值類型有這幾個特點：考慮資產長期穩定的特點，除去偶然和不確定因素、不考慮投機性因素、充分考慮當前和未來的市場風險因素[2]。以這些標準來多方面、多角度的確定抵押貸款價值，盡可能的降低抵押風險，實現農民發展農業生產的利益最大化。有條件的地方可對評估工作給予適當的補貼，以降低評估費用，從而為金融機構實施“農地貸款”提供更好的配套服務[3]。

（二）健全農村土地經營權流轉交易平臺，形成良好的土地承包經營權流轉市場。土地流轉市場的建立能夠進一步促進土地流轉，使土地形成規模化經營，更有利于土地承包經營權抵押貸款的實施[4]。以地方政府為主導構建的農村土地產權平臺在形成合理公平市場價格、評估土地經營權的價值以及信息公開與交流方面的有著重大意義[5]。目前富民縣初步建立了農村土地產權交易中心，但相關信息市場還未形成。現代社會以信息的高速傳播為主要特征，農村土地流轉需要建立網絡信息服務平臺，充分實現社會分散資金與農村土地產權交易的對接，促進土地流轉，可以參考建立富民縣農村產權交易中心官網，在官網上發布交易信息，提供信息咨詢服務。此外，統一市場的形成還需要一些優惠政策吸引土地承包者，富民縣需要加大對本縣農業特色的宣傳工作，地方政府也可以給予農村土地承包者一些政策上的支持，對農村土地承包經營權的承包做出一些產業上的規劃，促進農村產業成片區式的發展，實現農業現代化。

（三）完善風險管理機制，增加分散風險的渠道。富民縣在財政部門的牽頭之下建立了專門的風險補償基金，這點是值得肯定的，但是農村土地承包經營權抵押貸款是以經營權進行抵押，一旦經營戶出現貸款違約或者經營難以維系，抵押物的流轉變現就會成為一個難題。農村土地所有權是農村集體所有，農戶有承包經營權，對于放貸的銀行來說，經營權的變現風險是較高的，在調研中開放農村土地承包經營權抵押貸款業務的銀行也不多，就是大多考慮到了風險問題。富民縣建立風險補償基金是個有益嘗試，在貸款發生違約，銀行實現抵押權較困難的時候，實施抵押物收購或進行貸款風險補償，彌補銀行可能出現的處置虧損和不良貸款。此外，在增加分散風險渠道方面可以考慮保險部門在現行法律法規框架下開設專門針對土地承包經營權抵押貸款的保險品種，降低銀行發放農村土地承包經營權抵押貸款的風險。

（四）完善農村社會保障體系。由于農村地區自古以來對土地的依賴性就比較強，大多數農戶都把土地作為養老的保障，在對農村土地承包經營權進行抵押貸款時，部分農戶擔心將土地承包經營權抵押出去后難以收回，會影響自己對土地的權益，所以實踐中保守一點的農戶對該政策的響應程度不高。因此，建立多層次的農村保障體系就顯得很有必要了，近年來的農村新型合作醫療對農村保障制度的完善具有很大的意義，但是也是僅限于重大疾病的范圍，且農村地區的社會保障涉及方方面面，需要改進的地方有很多。具體說來包括：農業風險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助、農村低保等，加大對農村地區養老保險的扶持力度，鼓勵農民購買養老保險，實現老有所依，進一步降低農村土地的福利和社會保障功能，為土地轉出者解決后顧之憂。也可以嘗試推行用土地換社保、換醫保、換低保等模式，或者以土地入股的方式讓農戶參與分紅，這樣一來提高農戶對土地承包經營權流轉以及抵押貸款求發展的積極性。

（五）建立多元化的糾紛解決機制。富民縣關于農村土地承包經營權的糾紛主要解決在基層，由于農戶法律意識不強，在對農村土地承包經營權流轉時有的是口頭約定，部分農戶簽訂了流轉協議但內容過于簡單，違約金和糾紛解決的條款經常被忽略，所以出現糾紛通常是找村委會解決。在進行農村土地承包經營權抵押貸款時也不可避免的出現比較大的糾紛，隨著我國法制社會的建設，訴訟將會成為糾紛的主要解決方式，而我國現行的《物權法》和《擔保法》還未對農村土地進行修改，過去物權法對農村土地承包經營權抵押和質押均有一定的限制，因此修改法律法規上的規定，確保有法可依，從法律上賦予農民更加充分、完整且有保障的土地承包經營權，對于解決農村土地糾紛很有意義。同時，在農村產權交易管理中心也可以設立相應的機構來處理農村土地引發的糾紛，通過加強法制宣傳教育，提供統一的合同，來提高農戶的法律意識，引導農民以書面的形式簽訂合同，充分的保障自己的權益。

四、結語

農村土地承包經營權抵押貸款是我國農村土地改革的重要步驟，為進一步放活農村經濟，發揮農村土地的積極作用，增加農民收入，解決“三農”問題，提出了這一改革措施。農村土地所有權歸集體所有，農民享有土地承包經營權，這是我國一直以來所堅持的農村土地管理體制，自古以來我國農民對土地的依賴就根深蒂固，建國初期對農村土地所有權的定性也是從保障農民土地的角度考慮，如果一味鼓吹實行西方國家的土地私有制度，會導致土地兼并，即出現富者田連阡陌，貧者無立錐之地的境地，貧富差距會進一步加大，社會矛盾會更加突出。出于種種利益的考慮，我國選擇了這種折中的模式，既保留農村土地歸集體所有，又以農村土地承包經營權抵押貸款的方式促進農村土地流轉，讓農戶獲取更多資金發展農業，使得農村大量的閑置土地能得到有效的利用，激發農村活力，創造更大的社會價值。但是，這樣雙贏的政策需要各種配套措施進行保障，由政府牽頭建立統一的農村產權評估機制和相應的流轉交易平臺，建立風險補償基金，創新各種承包模式，加大對農村社會保障的補助，完善法律法規上的規定，這些措施無論哪一環出現問題都會影響這一政策實行的效果。所以，在政策的實行過程中，對農戶承包經營給予必要的指導和產業成片發展進行規劃以及各種監管措施就顯得非常重要，無論城市地區還是農村地區都是在規劃、監管、發展這幾個階段中成熟起來的，富民縣各項政策的落實可見其先期準備工作做的充足，但農村產業的發展、抵押權變現、風險補償額度、糾紛解決機制這些問題的處理才是其發展好壞的根本因素，農村土地改革的道路仍舊任重而道遠！

參考文獻：

[1]李昆山.淺論農村土地承包經營權流轉制度的困境與出路[J].法制與社會：城鄉建設版.2014，（31）：217-223.

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[4]翟書斌，王在偉.新型農地制度改革背景下河南省農村土地承包經營權抵押貸款問題分析[J].商：財政金融版.2016，（7）：197-198.

[5]李新宇.農村承包土地的經營權抵押風險防控機制構建[J].法制與社會：城鄉建設版.2017，（10）：222-223.