并軌之難

封進(jìn)

中國(guó)政府終于下決心推動(dòng)公務(wù)員、事業(yè)單位和企業(yè)退休人員養(yǎng)老金并軌，已經(jīng)公布的改革思路平息了之前的一些爭(zhēng)論。方案明確規(guī)定，公務(wù)員不特殊對(duì)待，和事業(yè)單位職工一起參加改革;改革不搞試點(diǎn)，在全國(guó)同時(shí)推開(kāi)。但又帶來(lái)新的疑慮，職業(yè)年金的建立很可能導(dǎo)致另一層面上的“雙軌制”，另外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位可以通過(guò)漲工資的方式，保持原先的待遇，形成隱性的“雙軌制”。

這種疑慮實(shí)際上是源于公共部門與企業(yè)部門不一樣的薪酬制度，養(yǎng)老金只是薪酬結(jié)構(gòu)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。但通常人們賦予養(yǎng)老金制度強(qiáng)烈的公平性期許，制度的統(tǒng)一至少維護(hù)了形式上的公平。我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制的形成起源于1986年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度的建立。當(dāng)時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度并未受到關(guān)注，一直沿用1953年的制度。1997年企業(yè)養(yǎng)老金經(jīng)歷了一次重大改革，繳費(fèi)率也逐步提高到目前大部分省份實(shí)施的水平，企業(yè)20%和個(gè)人8%，而待遇有所降低，與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工相比，養(yǎng)老金對(duì)工資的替代率下降了20多個(gè)百分點(diǎn)。

到2004年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均養(yǎng)老金達(dá)到了企業(yè)的1.8倍。在隨后十年中，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度大約是GDP增長(zhǎng)幅度的2倍，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金改革具有良好的基礎(chǔ)。差距進(jìn)一步擴(kuò)大。2008年國(guó)務(wù)院選擇廣東、山西、浙江、上海、重慶等五省市進(jìn)行事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，但公務(wù)員養(yǎng)老金不納入改革范圍，顯示當(dāng)時(shí)政府并無(wú)強(qiáng)大的改革決心。

相比而言，這次改革思路更為具體，但并軌也并非水到渠成，制度設(shè)計(jì)上還有諸多難點(diǎn)。

首先，如果機(jī)關(guān)事業(yè)單位并入企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，按當(dāng)前企業(yè)繳費(fèi)率，并為已經(jīng)工作了若干年的職工建立個(gè)人賬戶，這將是一筆可觀的財(cái)政支出，這筆錢從何而來(lái)，地方政府的財(cái)政壓力在一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)無(wú)疑要增加。據(jù)說(shuō)具體設(shè)計(jì)可能會(huì)將個(gè)人賬戶設(shè)置成記賬式的名義賬戶，以規(guī)避這轉(zhuǎn)型成本。由此需要研究名義賬戶的利率和操作中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。另外，還需修訂2011年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的相應(yīng)條款，不可能一蹴而就。

其次，為機(jī)關(guān)事業(yè)職工同步建立職業(yè)年金，使得其退休待遇不至于下降太多，這點(diǎn)當(dāng)下頗具爭(zhēng)議，卻是改革的核心。在我國(guó)絕大多數(shù)企業(yè)都沒(méi)有企業(yè)年金，在目前只有0.5%的企業(yè)推出企業(yè)年金的背景下，職業(yè)年金無(wú)疑又成為一項(xiàng)特殊福利，成為新的靶子。所以，還需要推進(jìn)企業(yè)年金的發(fā)展，當(dāng)前的障礙主要還是企業(yè)負(fù)擔(dān)太重，無(wú)力再為職工繳納企業(yè)年金費(fèi)用。因此，并軌之前尚需先完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，通過(guò)降費(fèi)為企業(yè)年金發(fā)展提供空間。降低繳費(fèi)率是否可行，降多少，都是需要認(rèn)真研究的問(wèn)題。

再次，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度與養(yǎng)老金制度密切相關(guān)，同步改革是必須的，但如何完善工資制度尚不清楚。公務(wù)員工資和養(yǎng)老金究竟多少合適，需要有一個(gè)透明的規(guī)則，一些國(guó)家采取“平衡原則”，即根據(jù)調(diào)查得到企業(yè)部門的工資水平后，確定公共部門人員的工資，使得相同情況（教育、工齡、地區(qū)）的人，無(wú)論在公共部門工作還是在私人部門工作，工資水平基本平衡。另一些國(guó)家公務(wù)員薪酬和養(yǎng)老金實(shí)際上更高，其目的是為了吸引和留住人才。我國(guó)的《公務(wù)員法》也規(guī)定，國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)。但實(shí)際上如何操作并不清楚，還有各類津貼是如何確定的，也不清楚。結(jié)果是，各類公職人員待遇差異很大，有些低工資的人，如果不漲工資，無(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等費(fèi)用。

盡管有諸多難點(diǎn)，盡管本次改革具體實(shí)施方案尚未出臺(tái)，制度并軌、建立職業(yè)年金、實(shí)施名義賬戶恐怕是大勢(shì)所趨。

（作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）