農村集體土地經營管理中的問題與對策

【摘要】農村集體土地是新型城鎮化的重要載體，也是農民安身立命的重要保障和強農富農的根本。當前，我國城鄉一體化及城鄉結合部地區改造進程不斷加快，農村集體土地隨著土地征收正逐年減少。伴隨著大量農村人口不斷向城鎮轉移，農村土地拋荒撂荒問題也日益嚴重，在城市發展迅速加快的同時，農村發展趨緩已成為不爭的事實，由此導致農村土地的使用率和產出率下降，在這種形勢下，加快農村集體土地的流轉，提高農村集體土地的使用效率，改革和完善農村集體土地經營管理制度已成為當前的迫切任務。

【關鍵詞】農村集體土地；土地經營權流轉；經營管理

【中圖分類號】F301

【文獻標識碼】A

農村集體土地是新型城鎮化的重要載體，也是農民生產生活的重要保障。改革和完善農村集體土地經營管理制度，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，是釋放農村土地潛能，激活土地市場，加快農村、農業發展和農民增收的重要途徑，也是當前新農村建設中面臨的重要課題。近年來，隨著我國城鄉一體化及城鄉結合部地區改造進程的不斷加快，農村集體土地因城市擴張正在逐年減少，大量農村人口向城鎮轉移，城市發展加速，農村發展趨緩，由此導致農村土地的使用率不斷下降，產出率不足，在這種形勢下，加快以農村土地承包經營權流轉為主要內容的農村集體土地經營管理制度改革已迫在眉睫。

1、農村集體土地經營管理中存在的問題

1.1農民對土地“集體產權”的認識不夠

在我國《憲法》中明確的規定了“農村和城市近郊的土地在法律的規定下屬于政府所有，在此之外也屬于集體所有；在農村的宅基地、自留地以及自留山等都屬于集體所有”。在農村土地的利用中一直處于集體主義的觀念，但是在改革開放之后，實行家庭聯產承包責任制，將集體的土地進行分田到戶的下放。在農村集體土地資源的下放承包關系中規定了農村的土地關系30年不變[1]。在農民的承包土地中不能將土地進行回收和調整，在這種政策的誘導下讓農民誤以為土地的產權在人民手中，以至于出現了集體土地資源的非法買賣現象。在這種趨勢的影響下農村集體土地資源的集體所有意識已經逐漸的在淡化，農民的土地資源私有化現象非常嚴重。

1.2宅基地管理制度有待提升

在改革開放之后，農村人們的生活水平不斷的提升，人們都迫切的希望改善住宅環境，于是在農村興起了建房的高潮。但是在農村宅基地使用權管理制度的不完善情況下，出現了農村的宅基地建設秩序混亂化現象。在宅基地的建設上出現了違法亂建情況，農民在沒有相關土地辦審批手續的情況下就私自的進行用地。另外在農村的宅基地使用中實行宅基地的無限期無償使用制度，這就使得一部分農民開始鉆法律的空子，將宅基地建設成小型的工廠以及小型的養殖場等，對農村集體土地的使用破壞嚴重。

1.3農村集體經濟組織職能弱化

《土地管理法》規定：“集體所有的土地按照法律規定屬于村民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理”。按此規定，集體經濟組織理應統籌規劃，加強對農村集體土地的保護、管理和合理開發利用，但實踐中如村委會這種法定的集體經濟組織并沒有發揮好自己的法定作用，具體表現在：一是管理上缺位。由于制度的不健全，后農業稅時代村委會職能弱化、部分村級組織“執政”能力不強等原因，村委會作為最具靈活性、最適合管理“屬于自己”土地的基層組織，在實際當中管理嚴重缺位，對非法買賣土地和改變土地用途、亂占耕地建房等行為“睜一只眼閉一只眼”，致使集體土地管理亂象叢生。

二是為創收越位。村委會、村民小組等農村集體組織大部分沒有自己的經濟實體或企業，自身造血功能較低，農村稅費改革以后，農村集體收入大大減少，導致集體經濟普遍薄弱，入不敷出。為了增加集體經濟收入，一些地方的村委會隨意收回或者調整農民的承包土地，有的不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，有的通過高價對外出租或直接賣地獲取經濟效益；在土地征用過程中，有的村組隨意擠占挪用農民的征地補償費和安置補助費用以彌補村財的不足和虧空，加劇了農民對政府征地的抵觸情緒。三是經營上虛位。按照村民委員會、村民小組的職能定位，理應深謀遠慮，統籌規劃，有效指導和推動本村土地有序流轉、特色產業集群發展、征地補償等資金長遠規劃合理使用。但在現實中，不少村級組織未盡到組織指導、科學引導之責，對農民承包后的土地不管不問，在征地補償款分配使用問題上，往往一分了之，對其投向和使用缺乏統籌規劃和引導，任由農戶吃光用光，后續生產生活失去經濟保障。

2、提升農村集體土地資源經營管理的對策建議

2.1深化對現行農村基本土地管理制度的理解

《土地管理法》和《農業法》明確規定，農村的土地屬于集體所有，而村民委員會是村選舉產生的集體組織，實施農村土地的分配調節是其法定主要職責之一，特別是在農村產業調整、規模經營、土地流轉方面，村委會要充分發揮主導作用。首先，土地管理法律制度明確規定了農民家庭承包經營土地是農村集體土地經營使用的基礎，這就賦予了土地是農民安家立命的一種資產或資本保障的屬性功能，即農民應享有相應的承包土地的經營管理和收益的權利，但法律并沒有要求農民一定要以家庭為單位親自耕種和經營。以村委會為主要代表的農村集體經濟組織，作為集體土地的所有者，在相關法律允許的前提下，可以將其下轄土地以租賃、入股、承包等多種方式將土地相對集中，然后通過投標競價等方法，將其流轉給集體經濟組織的成員或者外來單位和個人有償使用，以提高農村集體土地的使用效率和受益。其次，農民雖然沒有土地所有權，但法律賦予了農民對承包土地的占有、使用、受益權，土地經營權的流轉、抵押、擔保，都要基于農戶自愿和書面同意為前提，收益更是應直接歸農民所有。其三，農村集體經濟組織要將土地流轉服務、增加土地收益作為自己的應盡之責認真履行。隨著農業規模經營的逐漸常態化，村集體經濟組織應化被動為主動，積極組織土地集中經營，通過開放經營，管好用活土地權能，實現土地收益的全面提高。第四，國家層面應高度重視村集體組織的作用，通過建立健全相關管理制度，明確管地具體職責，開展農村干部培訓，加大經費扶持，壯大農村集體經濟實力，并加強對村集體經濟的監督管理，促進農村集體組織履職盡責，全面抓好農村土地管理服務工作。

2.2建立健全土地管理機構，強化農村用地教育

在農村集體土地資源經營管理中加快對農村集體土地資源經營管理機構的建設，在建設機構的同時對專門的土地管理人員進行專門的培訓，要保障在農村的每一塊土地的歸屬權都有明確的記錄。政府部門應該在國家政策的引導下加強對農村集體土地資源的規劃管理，實行農村科學用地的宣傳，完善相關的土地管理制度建設。杜絕在農村集體土地上亂建房屋，強行用地等現象的發生。在強化農村用地的宣傳中要將新的土地管理制度向農民進行宣傳教育，加強對土地管理制度的管理創新，做到農村土地資源的合理利用。

2.3實行土地轉讓的有償使用制度，改善農村土地流轉的現狀

針對農村集體土地資源利用率不高，土地經營流轉現象嚴重的問題，應該實行農村集體土地資源的有償使用制度。在有償轉讓制度的要求下，無論是政府用地還是農民轉地都應該得到土地轉讓的賠償金，在土地的轉讓中要具有相關合法的土地轉讓手續，防治土地資源的隨意轉讓[2]。在土地的流轉問題上要實行農村集體土地資源經營性流轉，也就是說土地的所有權還是農民，但是土地的經營權可以是其他人。在土地資源的流轉管理中，要著實保障農民的權益，健全土地轉讓的管理制度，實行農村集體土地的經營流轉管理監督制度。政府在集體土地資源的管理中要實行有效的監督，改革不合理的土地管理制度，創建良好的土地經營管理制度。

2.4實行科學合理的用地，提升集體土地的經營能力

在農村集體土地的經營管理中應該事項科學合理的用地，政府部門應該強化農村用地的科學合理性宣傳。在農村的集體土地資源的科學合理用地表現為對農作物的生產培育科學合理化。在偏遠的農村要定期的為農民進行科學育種的普及，要按時的將先進的耕種方式向農民傳授，要注重的提升農村集體土地資源的利用率。要盡量的實現一地多用政策，例如在農村的集體土地資源使用上實行兩用制度，在前期進行土豆的種植，土豆收割結束后對土地進行翻整進行白菜的種植，從而實現農村土地的兩用制度，著實提升了農民的經濟收入，也提升了農村集體土地資源的經營管理能力。

2.5強化村集體管理征地補償費用的能力

妥善管理和合理高效分配使用征地補償費用，是完善征地制度，保證政府各項建設項目順利實施的重要一環，因此，要進一步健全制度措施，切實保障被征地農民的知情權、參與權、監督權、共享權。首先，加強村民代表大會對村集體財務的核查和監督權。村里要通過設立專門的賬冊對征地補償費進行登記管理，征地補償款的每一筆收支和結余都要進行詳盡的記載，征地補償款的發放標準制定、村集體公共財產部分的征地款的使用情況等，凡涉及全體村民利益的事項必須接受全體村民代表大會的核查、監督以及最后表決決定。第二，加強村民理財小組的建設，充分發揮村民理財小組的作用。村民理財小組要定期檢查審核村集體的賬目收支，適時監督集體資金的具體使用情況，并嚴格按照村務公開的要求，按時對外公布村集體征地補償款的賬目明細。第三，加強村級集體經濟組織的干部隊伍建設，充分發揮村集體經濟組織的引領作用。一方面以村集體經濟組織作為重要載體，充分發揮村民的人才和資源的優勢，通過項目的合理規劃和布局，組織引導征地補償款投入到具有可持續性和盈利率較高的項目中去；另一方面，引進和培養村集體經營管理人才，通過合理的經營開發集體資源，確保集體財產的保值增值，做大做強農村集體經濟，保障好農村失地農民的生活。

結語：

在農村集體土地資源的經營管理中，應該建立起相關的集體土地資源使用保護制度，在集體土地資源的使用中實行有償的使用制度，改善農村土地流轉的現狀，在集體土地資源的經營管理中實行科學有效的管理，逐漸的提升農村集體土地資源的利用率，為實現農民發家致富奔小康的新生活提供基礎保障。

參考文獻：

[1]康蕊，張愛昆.當前農村土地確權中存在的問題及其對策[J].農民致富之友，2017，（14）：31.[2017-08-31].