新型村莊規劃的編制探索

【摘要】我國的村莊規劃起步于改革開放初期，經過30多年的實踐，從單純解決農民房隨意占用耕地等農保田問題，到有規劃可循、有法規可依的規范化階段；從“一法（城市規劃法）一條例（村莊和集鎮規劃建設管理條例）”指導下的傳統村莊規劃編制體系到“一法”（城鄉規劃法）指導下的城鄉一體的規劃編制體系，逐步完善。

【關鍵詞】村莊規劃；編制體系；城鄉規劃

由于長期“偏向城市”的規劃技術路徑的慣例，現行村莊規劃編制較總體規劃--分區規劃--詳細規劃層層落實的城市地區的規劃仍村莊一定的局限，突出表現在以下幾個方面：

1、問題和困境：現行村莊規劃編制及存在問題

1.1規劃體系上，兩頭規劃，缺乏上下銜接

2008年《城鄉規劃法》施行，各省、市紛紛依據實際需求創新和細化了城鄉規劃編制體系。目前來看，各地現行村莊規劃編制主要涵蓋宏觀和微觀兩個層次。如廣州按照“總量控制、事權下放”的原則將村莊規劃分為村莊布點規劃和村莊規劃兩個層次。村莊規劃布點以鎮（區）為單位，面向政府管理，核心內容是從區域角度安排村莊發展的總體規模，明確各類村莊的發展策略。村莊規劃以行政村為單位，面向村民實施，明確村莊范圍、用地布局、舊村整治、新村建設、道路整治、設施改善等內容。又如浙江省提出了縣（市、區）域村莊布點規劃及村莊建設規劃的雙層次編制體系，以縣（市、區）域村莊布點規劃統籌區域空間資源，優化村莊空間，指導村莊層面村莊建設規劃的編制。

兩個層次的村莊規劃體系為城鄉統籌奠定了基礎。但實際操作來看，由于缺乏中觀層面承上啟下的規劃銜接，宏觀層面的村莊布點規劃與微觀層面的村莊規劃存在一定的脫節。如溫嶺市2007年組織編制了《溫嶺市市域村莊布點規劃》涉及全市836個行政村。面對如此面廣量大的村莊，只能原則性地提出區域村莊發展、撤并和分期實施策略，無法就各村莊的發展導向提出針對性的規劃建議，因此該規劃于2010年已基本無法實施。各村在編制村莊規劃時也缺乏上位村莊定位，一般以鎮總體規劃作為上位規劃進行建設，向上銜接往往流于空洞。

1.2規劃內容上，重建設輕發展，缺乏整體考慮

溫嶺市村莊規劃編制分為三個階段：階段1為2000年左右溫嶺市剛剛開始編制村莊規劃，該階段普遍以委托浙江省規劃設計院編制村莊規劃為主。村民甚至村干部對規劃意識不強，只要有一個村莊規劃能建房就行。至2006年溫嶺市已基本實現了市域范圍內村莊規劃全覆蓋。有部分村開始覺醒規劃意識，提出對原有村莊規劃進行大幅度修編，這是溫嶺村莊規劃編制的第2階段。這個階段的村莊規劃以溫嶺市規劃設計院編制為主，提出了三區：建設區、控制區和拆建區的建設思路。建設區：農村建房嚴格按規劃審批。控制區：農村建房可以加層、插空，確屬危房的可以拆翻建。拆遷區：建設區、控制區以外的均屬拆遷區，農村建房只拆不建。該階段的村莊規劃主要針對建設區開展。至近期2012年后，隨著《城鄉規劃法》的頒布實施，浙江省對村莊規劃的編制也提出了更高的要求，同時美麗鄉村等特色規劃的編制也相繼展開，溫嶺市村莊規劃編制進入百花爭艷階段。浙江省規劃設計院、中國美院建筑設計院、浙江大學建筑設計研究院、深圳市規劃設計院等一系列大型設計機構進駐溫嶺。提出了村莊規劃分為村域總體規劃和村莊建設規劃兩個部分的內容，也逐步呈現了綜合型的規劃特征。但村莊規劃重建設輕發展的問題仍然村莊，村莊規劃變成了只為老百姓建房需求的規劃，缺乏產業發展，定位等統籌思想，把本應全盤考慮、綜合協調的規劃活動變成了拆房子、建房子、修馬路、鋪管子的簡單行為，忽視了構建村莊自身循環的功能，導致很多村莊建設無法健康、持續發展。

1.3規劃對象上，重點輕面，缺乏區域統籌

由于農村地區點多面廣，村莊規劃很難全面展開，大多數地區都是采取突出重點、以點帶面的辦法。比如說2010年前后溫嶺市進行的中心村規劃編制工作，又比如說現今最火熱的美麗鄉村示范村工作。以一個鄉鎮一年的美麗鄉村示范村規劃編制帶動整體建設。但在有限的時間、資金、技術約束下，以村為主題開展的規劃編制工作，往往缺乏全局性、系統性的考慮。基本上溫嶺市的村莊規劃普遍存在就村論村，難以對相鄰地區的建設進行協調，同時更無法對區域性的各類設施做出統籌安排，千村一面、惡性競爭的現象。比如美麗鄉村規劃編制時，鄉村旅游的概念正火熱開展，各村在謀劃自身發展方向時，往往不論自身條件如何，均要求發展旅游。有限的村莊實力、單打獨斗型的村莊旅游發展模式，造成了至目前為止溫嶺市尚未有鄉村旅游發展成熟的村落，難免陷入尷尬的境遇。

2、思考與探索：尋找一種村莊規劃的新視野

針對上述編制體系缺乏上下銜接、編制對象缺乏區域、編制內容缺乏整體考慮的村莊規劃編制問題，筆者認為，有必要對現有村莊規劃的深度、廣度進行深化，提出新型的村莊規劃編制辦法。廣度即開展全村域覆蓋式的村莊規劃，系統性的建立宏觀--中觀--微觀層層深入的村莊規劃體系。深度即除提出“三區”分區建設后，對其他相關的規劃內容也需進行明確，主要為以下幾點內容：

（1）品牌規劃。以“美麗鄉村建設”為契機，浙江省村莊發展進入了品質提升的新階段，在“一村一業、一村一品”的特色村培育基礎上，尋求區域統籌，創建區域品牌。因此村莊規劃的規劃層次和規劃尺度需要提升，謀求區域及區內村莊的特色化、品牌化發展。通過特色村培育、區域聯動發展等內容的編制，開展品牌規劃，是今后村莊規劃編制的重點任務。（2）景觀規劃。原有的村莊規劃編制體系基本未涉及或較少涉及景觀規劃的內容；但事實上與城市景觀截然不同的鄉村風貌正是鄉村的核心魅力所在，也是特色村外在美的最直觀表現。通過景觀整治設計導則及重要節點的城市設計落實規劃對沿線景觀的控制與引導是村莊規劃的重點內容。

（3）設施規劃。設施規劃并非面面俱到地落實區域各類基礎設施與服務設施，重點在于區域資源的共享和設施共建，發揮集約效應，解決以往以單個村為出發點形成的若干重復布局、遺漏建設的矛盾，構建起高效有序的格局。

（4）要素規劃。村莊規劃應深化環保、土保、林保、水保、文保、地質災害防治等管制內容，實現規劃向管控的轉變，傳承區域文化，維系區域生態安全。

我們將這種特色新型村莊規劃暫命名為美麗鄉村村莊規劃。也就是說村莊規劃除了滿足農民建房需求外，還能滿足美麗鄉村建設需求。

首先，符合新時期村莊建設的新要求。2010年，安吉提出“一環、四帶、六區”建設中國美麗鄉村；2011年，桐廬全面實施“5525”工程（5條秀美鄉村風情帶，5大鄉村節慶活動，25個風情特色村），推進“瀟灑桐廬，秀美鄉村”統籌城鄉精品建設工程。2015年浙江省住房和城鄉建設廳推出了《浙江省村莊規劃編制導則》，明確村莊規劃的主要任務是依據鎮（鄉）域村莊布點規劃并結合村莊實際，明確村莊產業發展要求，綜合部署生產、生態、生活等各項建設，確定村莊發展目標、發展規模與發展方向，合理布局各類用地，完善公共服務設施與基礎設施，落實自然生態資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排，加強景觀風貌特色控制與村莊設計引導，為村民提供切合當地特色，并與經濟社會發展水平相適應的宜居環境。

其次，美麗鄉村村莊規劃編制增加了規劃的編制層次，豐富了規劃內容，完善了規劃體系。首先對整個村莊范圍進行系統的調研，以上位規劃為指導，對局部地區的產業發展、空間導向、公共設施、城市基礎設施的配置等方面作進一步的安排，以便與村莊層面規劃更好地銜接。村莊規劃也不會僅僅只是建設區的建設規劃，提出了全村落不同區域的發展重點，提升了整個村落的整體發展水平。

3、案例和實踐：溫嶺市溫嶠鎮東坑村村莊規劃

3.1案例背景

東坑村位于溫嶠鎮鎮區東南面的江夏森林公園內，與溫嶺市區太平街道交界。村莊海拔在200米以上，是典型的山地村。由于人口流失，近幾年建設較少，因此村落保留的較為完整。2016年被列入溫嶠鎮美麗鄉村建設重點村。

3.2規劃重點

東坑村村莊規劃挖掘東坑村的歷史人文條件、自然景觀條件等資源要素，結合上位規劃和山地住宅建設思路，充分考慮水保、文保、林保、土保等制約因素，提出東坑村莊園化的開發模式。

3.2.1東坑村現狀交通、資源條件、建筑形態概況

東坑村山、水資源種類豐富，但是文化資源在當地并不突出，需要創意性的收集和整理。現有六個自然村，總人口680人。村莊主要對外交通以3-5米寬水泥路為主，其中燈籠崗和田坑自然村部分道路未完成硬化；聯系自然村村落間的道路兩側的景觀性較差，對村莊今后的發展不利；村莊內部無公共停車設施等配套設施。整體交通便捷性差、產業單一、孔星化嚴重、配套不足。村內現狀建筑形態較差，大部分為80年代建筑，很多已經破損嚴重。近期部分修建的農宅風格迥異，建筑的高度也沒有經過合理的限定和規劃，嚴重破壞了原有東坑的空間形態。

3.2.2規劃提出全村域莊園化的發展思路

近幾年，鄉村旅游往往和新農村建設聯系在一起。以村落、郊野、田園等環境為依托，通過對資源的分析、對比，形成一種具有特色的發展方向。根據鄉村創新經濟學理論，因地制宜，實事求是，依據特有的旅游資源發展鄉村旅游業是鄉村發展的有效模式之一，因為鄉村是比較容易培養出特色經濟的。結合國內外的鄉村旅游開發模式和東坑村實際情況，我們提出了莊園化的發展思路。即東坑、后壟自然村村民建設以古典莊園為主，燈龍崗自然村以現代莊園為主的莊園建設。

莊園化開發模式，是以生態有機綜合開發和農業觀光旅游相結合，利用豐富旅游資源和大量的農村土地、勞力等資源，結合城鎮居民、企事業單位資金和休閑旅游的消費優勢，建成集休閑觀光與現代化有機農業密切結合生態有機農莊，滿足人們物質生活的享受和精神生活的升華需要，它不但具有觀賞、休閑之效能，而且也是城鎮有錢和有閑階層的一種投資活動。

莊園有如下功能：一是高回報率投資功能；二是旅游娛樂功能，休閑及周末節假日度假功能；三是居住功能，每個生態小莊園都具有舒適的臥室、活動室和潔凈的廚衛設施；四是基地優質有機農副產品的采摘和采購功能；五是就業功能，作為項目中的農業工人或其他工作人員，解決部分城鄉的下崗再就業的問題；六是通過項目的實施為當地政府和農民提供示范作用，調整農村經濟產業結構。

3.2.3按照產業特色分為四個篇章引導規劃

2015年中央一號文件指出，農業還是“四化同步”的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板。中國要強，農業必須強，中國要美，農村必須美，中國要富，農民必須富。要緊緊圍繞增添農村發展活力的目標，全面深化農村改革，走上實現我國小康社會奮斗目標的快車道。東坑村位于經濟發達的浙江省溫嶺市，具備溫嶺典型的山、水風格景觀；生態環境良好，存在著巨大的消費市場。但是民居破舊、農村人口流失嚴重、基礎設施落后等問題，嚴重影響了東坑的進一步發展。規劃按照標準化、品牌化、特色化、生態化、田園化的“五化”要求，以大力推進就地城鎮化為核心，以實現產村共建為抓手，促進城鄉一體化統籌協調健康發展。規劃秉承“不經意的講究、低調的奢華”的設計理念，因地材、就地利、聚人和，讓東坑顯山露水、讓居民望得見山、看得見水、記得住悠悠鄉愁。

規劃從產業、文化、生態、生活四個層面進行落實，以特色農莊體驗軸和氧吧主題軸為主軸線，形成兩軸驅動、多點呼應、“主”“輔”結合的規劃布局。

產業篇：挖掘東坑本地特色，通過東坑歷史由來、白巖水系瀑布和森林氧吧三個方面著手，串聯相關旅游設施，促進相關產業的整體提升，實現東坑鄉村旅游的可持續發展。

文化篇：提取東坑現有的荷花、太極、書卷元素符號，應用在建筑、小品、景觀、標識中，豐富不同區域的文化景觀增加整體環境的識別性。打造主題的軌事典故、雅舒依閣、詩情文意項目。

生態篇：維護鄉村特征，依托當地的水資源和山體環境，以特色鄉土植物為綠化植物，建設1-2處以“青磚、白墻、土瓦”等鄉土材質為建筑主材料，以荷塘月色為主要景觀視廊，以鏤空柵欄、籬笆或欄桿式的鄉土自然材料作為院墻，以竹質、木質、石質材料為標識系統材料，打造生態的鄉土景觀環境。

生活篇：完善東坑村基礎設施建設，通過改造與新建等方式，進行民居建筑改造，以綠為基底，構筑包括村委會，游客接待中心、社區活動中心、便民超市中心、信息網絡中心、醫療服務中心、公共事務中心的“1+6”的公共服務體系，打造幸福宜居的示范鄉村。

結語：

美麗鄉村村莊規劃為現行村莊規劃的重要補充，即增加了規劃層次，也豐富了規劃內容。但同時“美麗鄉村”是一項長期工程，是落實“美麗中國”的基石。美麗鄉村村莊規劃是建立在一定的旅游基礎上的鄉村改造和提升，是“以游帶農”、“以游興村”的新的發展思路，通過具體的案例探討了本次新型村莊規劃編制的方法，給溫嶺市乃至浙江省等鄉村的村莊規劃編制提供借鑒。