市政公用事業(yè)監(jiān)管模式改革的探討

【摘要】本文分析了市政公用事業(yè)的特征，系統(tǒng)總結(jié)了其監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革，對(duì)現(xiàn)有的政府監(jiān)管體制是一個(gè)挑戰(zhàn)。文章指出了現(xiàn)有市政公用事業(yè)監(jiān)管體制存在的問題，并對(duì)改革政府監(jiān)管體制提出了建議。

【關(guān)鍵詞】市政公用事業(yè)；改革；公益性；監(jiān)管

改革開放以來，我國(guó)市政公用事業(yè)進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，其投資主體更加的多元化，并逐漸向競(jìng)爭(zhēng)化和經(jīng)營(yíng)化轉(zhuǎn)變，改革開拓了更多的融資渠道，使城市建設(shè)中固定資產(chǎn)的投資數(shù)額越來越大，使市政公用事業(yè)的承載能力得到極大的提升，使市政公用事業(yè)產(chǎn)品的供給與需求之間的矛盾得以有效的緩解，使經(jīng)營(yíng)效率大大的提高。

然而，中國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革也暴露出很多問題，如片面強(qiáng)調(diào)政府放松監(jiān)管、過度追求經(jīng)濟(jì)利益、損害公共利益、社會(huì)公平、公共安全以及犧牲社會(huì)效益和環(huán)境效益等。這些問題的出現(xiàn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有市政公用事業(yè)管理模式改革提出了更高的要求。

1、市政公用事業(yè)的特點(diǎn)

1.1市政公用事業(yè)具有公益性和盈利性

市政公用事業(yè)的公益性要求政府采取低價(jià)微政策，保證公眾能以安全穩(wěn)定的方式從企業(yè)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和人民福利的提高。各專業(yè)企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是保證政府對(duì)公共事業(yè)擁有所有權(quán)的基礎(chǔ)上，把經(jīng)營(yíng)權(quán)授予開發(fā)建設(shè)公司，企業(yè)可以按照市場(chǎng)體制的要求獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，也使公用事業(yè)帶有盈利性的企業(yè)壟斷。市政公用事業(yè)的公益性和盈利性特點(diǎn)決定了政府監(jiān)管的過程中，需要在企業(yè)的盈利目的和公眾利益間做出協(xié)調(diào)和平衡。

1.2市政公用事業(yè)具有壟斷的性質(zhì)。

市政公用事業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程必須依賴網(wǎng)絡(luò)（自來水管網(wǎng)、煤氣管網(wǎng)）才能完成。這種對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴性決定了市政公用事業(yè)具有壟斷的性質(zhì)，在市政公用事業(yè)市場(chǎng)中只有少數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，達(dá)到市政公用資源的配置。壟斷的特性也決定了政府監(jiān)管應(yīng)貫穿于市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的全過程。

1.3市政公用事業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)性

市政公用事業(yè)是通過管線網(wǎng)絡(luò)向公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)的，其生產(chǎn)、輸送、銷售業(yè)務(wù)具有一體化的特點(diǎn)。許多產(chǎn)品只有通過物理網(wǎng)絡(luò)才能進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域，市政公用事業(yè)必須通過完整統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品供應(yīng)和高效運(yùn)行。

2、市政公用事業(yè)政府監(jiān)管體制的現(xiàn)狀分析

2.1政府監(jiān)管理念模糊不清

我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程初期，我國(guó)的市政公用事業(yè)一味的學(xué)習(xí)西方理念，逐步放松監(jiān)管力度。將政府監(jiān)管與市場(chǎng)化改革放在對(duì)立的位置來考慮，將政府監(jiān)管等同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)企業(yè)的行政管理，將引入市場(chǎng)機(jī)制理解為政府可以甩掉投資包袱，因此，出現(xiàn)了政府逐漸弱化監(jiān)管的現(xiàn)象。

2.2監(jiān)管的方法簡(jiǎn)單、手段落后

由于市政公用事業(yè)自身的自然壟斷等特征，對(duì)市政公用事業(yè)實(shí)施有效的政府監(jiān)管難度很大，要求有先進(jìn)的監(jiān)管手段和靈活多樣的監(jiān)管方式。目前，在中國(guó)市政公用事業(yè)政府監(jiān)管中普遍存在監(jiān)管手段落后，無法獲得準(zhǔn)確的企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息，監(jiān)管方式簡(jiǎn)單化、以罰代管等問題。由于政府監(jiān)管的手段落后，許多企業(yè)抱有可以僥幸逃避監(jiān)管的心理，因此市政公用事業(yè)領(lǐng)域企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象比較普遍。

2.3政府監(jiān)管法規(guī)不夠全面、缺少權(quán)威性、權(quán)限不清晰

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)也是法制經(jīng)濟(jì)，政府監(jiān)管應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，其行為要有法律作為依據(jù)。當(dāng)前，我國(guó)建設(shè)部已頒布了一些法規(guī)，各政府也推出了一些行業(yè)管理的方法。然而，起草頒布的法規(guī)出自行業(yè)的主管部門，其局限性是顯而易見的，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，即法規(guī)比較分散不夠集中、適用范圍較窄、權(quán)威性不足、權(quán)限劃分不夠明確等。在其實(shí)施的過程中，過于注重對(duì)本行業(yè)利益的保護(hù)，而忽視了社會(huì)整體利益。

2.4對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督體制

現(xiàn)階段社會(huì)尚未形成監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)的氛圍和觀念，政府主管機(jī)構(gòu)一直處在社會(huì)主導(dǎo)地位。由于市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)具有公共性和公益性，消費(fèi)者沒有像對(duì)待私人物品那樣給予重視和保護(hù)，缺乏對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的主觀觀念。另外，國(guó)家尚未建立對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)，無法客觀有效的對(duì)監(jiān)管效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力的情況時(shí)有發(fā)生。

3、完善公用事業(yè)監(jiān)管體制的建議

3.1轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管理念，以追求社會(huì)福利最大化為監(jiān)管目標(biāo)

市政公用事業(yè)政府監(jiān)管追求的目標(biāo)是社會(huì)福利的最大化。對(duì)市政公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管目的是為了糾正市政公用事業(yè)產(chǎn)品因自然壟斷和公共物品性質(zhì)而導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈。監(jiān)管不是要替代市場(chǎng)，而是創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)和合理調(diào)配資源的市場(chǎng)環(huán)境。政府監(jiān)管的職責(zé)是促進(jìn)社會(huì)的公平有序，市政公用事業(yè)涉及公共利益，是城市存在、運(yùn)行的根本，具有公益性的特征，保證社會(huì)成員享有平等的合格的社會(huì)資源。在市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革過程中，無論由誰投資和經(jīng)營(yíng)，市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)最終都是由政府負(fù)責(zé)。

3.2優(yōu)化市政公用事業(yè)監(jiān)管的手段和方式

政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須改變?cè)械暮?jiǎn)單、粗放的管理方式和管理手段，以新的手段和方式進(jìn)行有效監(jiān)管。在我國(guó)市政公用事業(yè)政府監(jiān)管體制建立之初，主要以合同監(jiān)管作為主要的監(jiān)管方式，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)進(jìn)行談判并簽約，以此實(shí)施監(jiān)管。而在監(jiān)管體制逐漸成熟后，監(jiān)管方式可以適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行改變，比如激勵(lì)方式和協(xié)商方式，這兩種方式靈活度較高，更容易進(jìn)行監(jiān)管。激勵(lì)監(jiān)管是通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或獎(jiǎng)懲機(jī)制，促使企業(yè)提高生產(chǎn)效率。協(xié)商監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)之間就如何實(shí)施監(jiān)管，通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議。在此監(jiān)管模式中，被監(jiān)管企業(yè)不再是被動(dòng)接受監(jiān)管，而是積極主動(dòng)的參與決策，建立監(jiān)管制度。

3.3建立有效的監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

構(gòu)建健全完善的監(jiān)督體系，主要包括法律、行政、中介組織以及社會(huì)大眾等方面內(nèi)容，充分發(fā)揮出群眾參與公共治理的作用。建立有效的監(jiān)管影響評(píng)估體系，通過分析成本—效益分析方法，對(duì)政府監(jiān)管的影響做出科學(xué)的評(píng)估。首先，對(duì)監(jiān)管項(xiàng)目所要達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行描述。其次，提出多種監(jiān)管方案，并對(duì)每一種方案的成本和效益進(jìn)行估計(jì)，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。通過對(duì)方案的評(píng)估做出決策。采用監(jiān)管評(píng)估可以促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在做出具體的監(jiān)管決策前進(jìn)行必要的調(diào)查和研究，減少監(jiān)管決策的主觀性和盲目性。同時(shí)，將成本—效益分析的結(jié)果公之于眾，便于社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。