平政院出現(xiàn)的原因與影響

【摘要】：民國初年平政院的出現(xiàn)是我國法制史上具有里程碑式意義的事件。平政院得以最終建立源于內(nèi)外雙重因素的作用。近代急劇變化的社會環(huán)境使得原有的法律難以適應(yīng)，因此近代中國開始了長達(dá)160年的法律移植活動，這即是平政院出現(xiàn)的外部因素；清末新政的影響、袁世凱個人影響、新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化和社會輿論的要求等是平政院出現(xiàn)的內(nèi)部因素。從平政院建立到其退出歷史舞臺歷經(jīng)15年，從歷史和現(xiàn)實的角度來看，平政院具有積極意義。首先，它改變了傳統(tǒng)社會追求息訟導(dǎo)致的畏官心理。其次，平政院的出現(xiàn)進(jìn)一步實踐了司法、行政分立的原則，推動近代民主法制的發(fā)展，進(jìn)一步弘揚(yáng)了公平和正義的現(xiàn)代法治精神，推進(jìn)法制近代化。

【關(guān)鍵詞】：平政院；出現(xiàn)；影響

一、平政院建立的內(nèi)外因素考察

“行政訴訟”指的是人民對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵害其權(quán)利，得向特定機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的訴訟行為。其主要目的是防止行政機(jī)關(guān)的違法處分，維護(hù)法律尊嚴(yán)，進(jìn)而保障人民的權(quán)利。[1]傳統(tǒng)中國社會是官尊民卑、官民對立嚴(yán)重的社會，而以民告官的行政訴訟是不可能存在于中國傳統(tǒng)社會的。伴隨著近代西方民主法制思想的傳入，使得中國民眾的權(quán)利意識增強(qiáng)，要求維護(hù)人民民主權(quán)利，反對君主專制的思想逐漸深入人心。但是中國傳統(tǒng)封建思想、傳統(tǒng)法制思想?yún)s頑強(qiáng)抵抗新思想新潮流，平政院就是在這種激烈斗爭大背景下建立的。因此使其具有中西方文化的雙重特點(diǎn)。對于平政院產(chǎn)生的原因也從這兩方面加以探究。

（一）外部因素考察

自鴉片戰(zhàn)爭之后，西方通過堅船利炮打開了中國的大門，使得西方的政治、軍事、文化思想等各項制度傳入中國。中國傳統(tǒng)社會開始發(fā)生三千年未有之變局，逐漸淪落為半殖民地半封建社會。治外法權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)等權(quán)利因為不平等的國際關(guān)系被剝奪；資本主義工商業(yè)在夾縫中求發(fā)展，傳統(tǒng)中國的法律越來越不能適應(yīng)這一新的國際形勢和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，為了尋求了解世界和世界進(jìn)行接軌，中國從鴉片戰(zhàn)爭起至20世紀(jì)末開始了對西方法律的移植，前后長達(dá)160年。通過對西方法律的移植深刻影響和改變了傳統(tǒng)法制的形式面“就中國移植外國法律而言，大致經(jīng)歷了以下六個階段：1、19世紀(jì)40年代第一次鴉片戰(zhàn)爭至19世紀(jì)60年代開始的洋務(wù)運(yùn)動 2、從洋務(wù)運(yùn)動到戊戌變法 3、戊戌變法期間 4、從1901年清政府宣布法律改革至1911年辛亥革命中國的修律活動 5、中華民國時期（1912年1月至1949年10月） 6、中華人民共和國成立至20世紀(jì)末。[2]由于所探討的主題限制，僅將前五個階段的法律移植加以簡單說明。鴉片戰(zhàn)爭以后，林則徐赴廣東查禁鴉片，在此過程中組織了對外國報紙和書籍的翻譯工作，出版了《四洲志》、《華事夷言》和《各國律志》；洋務(wù)運(yùn)動時期設(shè)立同文館、派遣留學(xué)生，翻譯有《萬國公法》、《公法千章》、《公法便覽》、《法國律例》、《新加坡刑律》等。由于引進(jìn)了西方的軍事工業(yè)生產(chǎn)，傳統(tǒng)中國法律不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)的管理需要，因此張之洞主張將西方的《礦律》、《路律》、《商律》、《中外交涉刑律》引進(jìn)；戊戌變法時期更是大量引進(jìn)西方的法律著作，較之洋務(wù)運(yùn)動時期更為廣泛；清政府面臨內(nèi)憂外患、改革的輿論壓力于1902年下詔仿造西法，并任命沈家本為修律大臣。1902年至1911年政府修訂法律館共翻譯的外國法典與法學(xué)著作如《德意志刑法》、日本《現(xiàn)代刑法》、《日本民事訴訟法注解》、《刑事訴訟法》、《裁判所構(gòu)成法》、法蘭西刑法、俄羅斯刑法、英國國籍法、美國國籍法、意大利民法、奧國法院編制法約90種。”[3]

從鴉片戰(zhàn)爭到民國初年，對西方法律的移植規(guī)模、數(shù)量不斷加大，西法對中國法的影響也越來越深。概括來看主要有司法與行政獨(dú)立、陪審制度、律師辯護(hù)制度、人權(quán)保障等，這些法律制度改變了傳統(tǒng)的司法行政不分、以嚴(yán)酷刑罰止以訴訟的局面，保障了公民的權(quán)利，防止了司法機(jī)關(guān)的徇私枉法；而這些現(xiàn)代法律觀念的普及和推廣為平政院的出現(xiàn)營造了良好的社會環(huán)境。

（二）內(nèi)部因素考察

第一、從歷史的角度看，平政院的出現(xiàn)是承襲清末新政的改革成果。1907年清末新政時期在吸收日本和西方的審判制度的基礎(chǔ)之上，編定《行政裁判院官制草案》，提出了要設(shè)立行政裁判院處理行政訴訟的制度。請亡未及實施，但卻使人們對于行政訴訟制度和官民平等觀念有了初步認(rèn)識，為民初行政訴訟的實施奠定了社會輿論基礎(chǔ)。正如楊鴻烈所說：“民國時代編撰法典不過是完成清末未竟之業(yè)而已?！盵4]

第二、從袁世凱個人來看，由于清末改革是以德日改革為藍(lán)本的，使得晚晴晚晴改革盡顯大陸法系特點(diǎn)，袁世凱作為晚晴臣子必然受其影響。北洋政府時期社會仍然具有很強(qiáng)的封建社會的典型特征，社會等級、身份等級和人身依附關(guān)系依舊明顯，受時代風(fēng)氣影響，使得統(tǒng)治者比較保守。民國初年出現(xiàn)了關(guān)于行政訴訟的爭論日益激烈，各派均有自己的理由和主張，而平政院的建立一方面具有中國傳統(tǒng)都察院的特色，同時又采取了西方法的內(nèi)容，不失其進(jìn)步性。因為剛建立的北洋政府一方面可以籠絡(luò)人心，平衡各派分歧，標(biāo)榜民主和法制，另一方面作為統(tǒng)治者的袁世凱可以平衡內(nèi)心的保守情緒和現(xiàn)實的輿論壓力。

第三、從政治上講，北洋政府時期是中國近代史上最為混亂的軍閥割據(jù)時期。這個時期為典型的軍人執(zhí)政時期，軍人要求對權(quán)力的絕對掌握。這種對權(quán)力的絕對追求可以說是君主專制時代后皇權(quán)思想的延續(xù)。因此在考慮行政與司法的關(guān)系設(shè)計時，要求弱化司法的對行政的干涉力，強(qiáng)化行政的權(quán)力。因此建立的隸屬于行政權(quán)的行政訴訟制度比較符合軍人政治的要求。從后來頒布的平政院編令中可以看出，平政院直接隸屬于大總統(tǒng)，獨(dú)立行使審判權(quán)；內(nèi)部設(shè)置肅政廳，肩負(fù)受理行政訴訟和糾舉彈劾官吏的雙重使命。這種做法本質(zhì)上是引進(jìn)了西方的行政訴訟制度，同時又雜糅中國傳統(tǒng)糾舉監(jiān)察的職能。從而可以說處平政院是在這個特殊歷史時期中西方文化的一種融合和碰撞的產(chǎn)物。

第四、從經(jīng)濟(jì)上講，鴉片戰(zhàn)爭之后一方面中國開始逐步學(xué)習(xí)西方，引進(jìn)西方的工業(yè)企業(yè)技術(shù)，發(fā)展資本主義性質(zhì)企業(yè)；另一方面，西方列強(qiáng)通過各種不平等條約獲得在華發(fā)展資本主義攻商業(yè)的機(jī)會，使得沿海地區(qū)的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸瓦解，被新的資本主義工商業(yè)所取代，舊有的經(jīng)濟(jì)和政治政策越來越成為新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的障。傳統(tǒng)中國社會重農(nóng)抑商，這種實行以官方行政權(quán)力壓制工商業(yè)資本主義發(fā)展的政策和措施不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展要求。此外，北洋政府時期政局動蕩，同時還大量延續(xù)了封建社會的風(fēng)氣，這就容易導(dǎo)致行政權(quán)干預(yù)

工商業(yè)正常發(fā)展的矛盾逐漸凸顯出來。工商業(yè)資本家要求可以通過行

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政訴訟以維護(hù)其正常的權(quán)利。從后平政院存在的15年時間所處理的187個案件來看，涉及財產(chǎn)涉訟者達(dá)160件之多。[5]因此可見經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化是行政訴訟制度的得以出現(xiàn)的重要原因。

第五、從社會上看，首先受清末行政關(guān)于行政訴訟的草案影響，使行政訴訟開始為學(xué)界和政界所重視，同時也給社會上帶來一種要求維護(hù)自己權(quán)利的意識。1912年10月更是出現(xiàn)了民國大學(xué)狀告工商總長一案，轟動了社會。之后在學(xué)術(shù)界、政界等社會各界出現(xiàn)了關(guān)于行政訴訟采取何種模式的大爭論?？梢哉f關(guān)于行政訴訟制度的建立已成為社會各界共識，存在分歧的只是采取何種形式的問題。社會風(fēng)氣風(fēng)氣開放，民眾民主法治意識的增強(qiáng)也是平政院建立一個很重要的原因。平政院的出現(xiàn)是建立其當(dāng)時特殊的社會環(huán)境基礎(chǔ)之上的，是各種原因綜合作用下的產(chǎn)物。這種因素涉及內(nèi)部因素和外部因素兩個方面，因此它的出現(xiàn)和建立表現(xiàn)出中西文化交融和碰撞的特征，是中國傳統(tǒng)社會在融合中法和西法的一次大膽嘗試。

四、平政院的影響

作為中國近代第一個正式的行政訴訟機(jī)構(gòu)，其影響是多方面的，尤其是對當(dāng)下的行政訴訟法的推行更是具有很現(xiàn)實的意義。

第一、改變了中國傳統(tǒng)社會追求息訟導(dǎo)致的畏官畏訟心理。在君主專制社會，國家提倡儒家所主張的息訟觀念，處理社會糾紛秉持著“禮主刑輔”的原則。集行政與司法權(quán)于一身的官僚主要依靠知識階層進(jìn)行道德說教；對于道德說教不能解決的問題則要實行嚴(yán)刑峻法，即所謂“出禮即入法”的原則。在這種環(huán)境下，民眾自然形成一種避訟、息訟、畏訟的心理。平政院的出現(xiàn)使得民眾和官員以平等身份對簿公堂，對于打破傳統(tǒng)的社會心理具有很大作用，有利于民眾現(xiàn)代法制意識的形成，對于民主政治的發(fā)展也是很大的推動。

第二、推動了中國法制的近代化。封建社會時期，皇權(quán)處于核心地位，皇帝集三大權(quán)力于一身，行政司法不分；司法機(jī)關(guān)的設(shè)立、法律條文的頒布都是為了維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定、維護(hù)皇權(quán)的權(quán)威。平政院的出現(xiàn)進(jìn)一步實踐了司法、行政分立的原則，推動近代民主法制的發(fā)展，進(jìn)一步弘揚(yáng)了公平和正義的現(xiàn)代法治精神。

第三、平政院進(jìn)行了許多創(chuàng)新和發(fā)展，對于當(dāng)下行政訴訟法的實施有現(xiàn)實的借鑒意義。例如：平政院在具體操作上實行合議制，以公開審理、言辭辯論為原則 ，不公開審理、書面審理為例外原則，具有靈活性；采取回避制度，避免審判中徇私枉法行為的發(fā)生。在行政訴訟審判上，將傳統(tǒng)的糾彈審判職能與現(xiàn)代法制的行政審判職能統(tǒng)一融合等等。因此，遍尋外國法律模式不如回首歷史，從中國近代行政訴訟的具體實踐中尋求符合中國國情，具有中國特色的行政訴訟模式。

注釋：

[1] 王世杰、錢端升.比較憲法[M].北京：商務(wù)印書館，2002：348.

[2] 何勤華、李秀清.外國法與中國法——20世紀(jì)中國移植外國法反思[M].中國政法大學(xué)出版社，2003：13-28.

[3]李貴連.沈家本傳[M].法律出版社，2000：209-211.

[4]楊鴻烈.中國法律發(fā)達(dá)史[M].上海書店，1990：1032.

[5] 黃源盛.民初平政院裁決書整編初探[J].載于中西法律傳統(tǒng)[M].第六卷.北京大學(xué)出版社，2008：464-465.