關(guān)于高職院校預(yù)算編制的思考

[摘 要] 隨著《預(yù)算法》的修訂、頒布、實(shí)施，預(yù)算執(zhí)行率再次成為討論熱點(diǎn)，2014年財(cái)政年終決算報(bào)表中，特別增加了部門決算量化評(píng)價(jià)表，里面就涉及了預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)指標(biāo)。部分高職院校一年要編制兩套預(yù)算，一套財(cái)政預(yù)算，一套院內(nèi)預(yù)算，這兩套預(yù)算在編制時(shí)間、編制口徑與預(yù)算科目使用上都存在著差異，這差異直接影響預(yù)算執(zhí)行。由于財(cái)政預(yù)算過于籠統(tǒng)、粗放，并不能完全取代院內(nèi)預(yù)算，因此，如何在財(cái)政預(yù)算的框架下編制院內(nèi)預(yù)算，院內(nèi)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算如何銜接就顯得尤為重要。

[關(guān) 鍵 詞] 財(cái)政預(yù)算；院內(nèi)預(yù)算；編制；差異

[中圖分類號(hào)] DF431 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)] 2096-0603（2017）21-0164-02

一般來說，目前，我國部分高職院校每年要編制兩套預(yù)算，一套是財(cái)政預(yù)算，又稱部門預(yù)算，是按照學(xué)院的行政級(jí)別，層層編制、上報(bào)，匯總到國家財(cái)政總預(yù)算；一套是院內(nèi)預(yù)算，是按照學(xué)院內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的下年度工作職責(zé)和工作計(jì)劃的內(nèi)容匯總而成的。

一、財(cái)政預(yù)算與院內(nèi)預(yù)算的差異

（一）編制時(shí)間的差異

財(cái)政預(yù)算一般分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，采用二上二下方式編制。其中基本支出和項(xiàng)目支出的一上要求在上年的9月完成，二上在11月底12月初完成，當(dāng)年1月預(yù)下達(dá)，開完人大會(huì)后正式下達(dá)。院內(nèi)預(yù)算一般一年只編報(bào)一次，時(shí)間安排在上年年底，當(dāng)年1月份預(yù)下達(dá)，當(dāng)年3月通過職工代表大會(huì)后正式下達(dá)。

（二）編制口徑的差異

編制財(cái)政預(yù)算的資金來源包括財(cái)政補(bǔ)助收入和學(xué)院非稅收入，而院內(nèi)預(yù)算的資金來源除財(cái)政補(bǔ)助收入和非稅收入外，還包括上年結(jié)余、銀行貸款等資金。由于兩套預(yù)算在資金來源上存在差異，造成兩套預(yù)算的支出也存在差異。院內(nèi)預(yù)算的總支出往往會(huì)大于財(cái)政預(yù)算的總支出。

（三）編制預(yù)算科目的差異

財(cái)政預(yù)算的支出預(yù)算科目是按照財(cái)政部下發(fā)的《政府收支分類科目》來編制的，是把高職院校匯總并入政府預(yù)算編報(bào)的，預(yù)算科目只核算至經(jīng)濟(jì)分類科目的款。而高職院校內(nèi)部預(yù)算的支出預(yù)算科目主要是按照《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》中規(guī)定的會(huì)計(jì)科目結(jié)合《政府收支分類科目》、學(xué)院實(shí)際情況來編制的，預(yù)算科目可以根據(jù)學(xué)院實(shí)際更細(xì)化。

二、財(cái)政預(yù)算與院內(nèi)預(yù)算差異造成的影響

（一）增加編制工作量

兩套預(yù)算，兩個(gè)時(shí)間，增加了編制工作量。財(cái)政預(yù)算的數(shù)據(jù)來源是學(xué)院的業(yè)務(wù)部門，院內(nèi)預(yù)算的數(shù)據(jù)來源同樣也是學(xué)院的業(yè)務(wù)部門，這兩套預(yù)算在兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)編制，也就意味著業(yè)務(wù)部門需要按各自時(shí)間點(diǎn)上報(bào)預(yù)算，增加了業(yè)務(wù)部門的工作量，也增加了財(cái)務(wù)處匯總數(shù)據(jù)的工作量。

（二）影響財(cái)政預(yù)算執(zhí)行率的原因

1.資金來源不一致造成的預(yù)算執(zhí)行偏差

根據(jù)《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》對(duì)收入的界定，收入包括財(cái)政補(bǔ)助收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入等，院內(nèi)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算計(jì)入收入的內(nèi)容是一致的。但計(jì)入支出的內(nèi)容就不同，按收付實(shí)現(xiàn)制，無論資金來源如何，當(dāng)年形成的資金流出都應(yīng)作為支出，如用銀行貸款、上年非稅收入結(jié)余資金形成的資金流出都應(yīng)作為當(dāng)期支出，支出涵蓋范圍大于收入。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行是依托院內(nèi)預(yù)算執(zhí)行，而院內(nèi)預(yù)算的執(zhí)行是建立在多種資金來源的基礎(chǔ)上。當(dāng)一項(xiàng)支出無法明確區(qū)分具體的資金來源，并在核算上有所區(qū)分，那勢(shì)必會(huì)造成財(cái)政預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生偏離。

2.院內(nèi)預(yù)算調(diào)整造成的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行偏差

在教代會(huì)通過前，院內(nèi)預(yù)算都有可能出現(xiàn)根據(jù)實(shí)際調(diào)整的情況，而此時(shí)財(cái)政預(yù)算二上已經(jīng)上報(bào)，無法再進(jìn)行修改，若院內(nèi)預(yù)算進(jìn)行修改，會(huì)造成與財(cái)政預(yù)算不相符，從而與財(cái)政預(yù)決算不一致。

三、分別編制財(cái)政預(yù)算和院內(nèi)預(yù)算的必要性

（一）從財(cái)政預(yù)算框架分析

財(cái)政預(yù)算的編制總體思路是以收定支，分收入和支出編制，兩者相互對(duì)應(yīng)，在收入既定的情況下，編制支出預(yù)算。對(duì)于大多數(shù)高職院校來說，財(cái)政預(yù)算收入僅有兩項(xiàng)，一是財(cái)政撥款收入，二是納入財(cái)政專戶管理資金收入，即傳統(tǒng)意義的非稅收入。而這兩塊收入對(duì)處于發(fā)展的高校來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)前，各高校為擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模提高質(zhì)量、投資建設(shè)新校區(qū)、購置新設(shè)備，發(fā)展過程中出現(xiàn)的資金缺口問題，多采用銀行貸款、土地置換等多種籌資方式解決，而這些籌資方式所形成的資金流入與資金流出，均無法編入財(cái)政預(yù)算報(bào)表中。但這部分的支出又是學(xué)院發(fā)展不可或缺的部分，缺失這塊支出的報(bào)表不是完整的報(bào)表。

（二）從財(cái)政預(yù)算科目角度分析

我國《預(yù)算法》明確提出，政府收支分類科目，支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款，并要求報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。因此，編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)將預(yù)算支出細(xì)化至辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)等二級(jí)科目，對(duì)于某些無法確定性質(zhì)的支出，或在《政府收支分類科目》中無法找到對(duì)應(yīng)科目的支出，高校采用通用的做法就是列支其他人員經(jīng)費(fèi)支出、其他商品和服務(wù)支出、其他對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出等兜底類的科目。財(cái)政預(yù)算科目的過于粗放、籠統(tǒng)，與當(dāng)前各高校的預(yù)算管理是相違背的。各高校編制預(yù)算一般是由下至上編制的，即各業(yè)務(wù)部門根據(jù)其職責(zé)及年度計(jì)劃編制本部門預(yù)算，財(cái)務(wù)處對(duì)各部門預(yù)算進(jìn)行匯總、審核和上報(bào)。各業(yè)務(wù)部門在編制預(yù)算時(shí)，是按事來編，當(dāng)這件事無法直接套用會(huì)計(jì)科目時(shí)，他們就會(huì)列入其他商品和服務(wù)支出等兜底類科目。這種編制方式無法體現(xiàn)學(xué)院的戰(zhàn)略發(fā)展方向，不利于學(xué)院長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

四、財(cái)政預(yù)算與院內(nèi)預(yù)算的銜接思路

（一）編制時(shí)間的銜接

1.調(diào)整院內(nèi)預(yù)算編制的時(shí)間

財(cái)政預(yù)算二上二下，院內(nèi)預(yù)算配合財(cái)政預(yù)算，在財(cái)政預(yù)算二上前，完成院內(nèi)預(yù)算初稿，報(bào)院長(zhǎng)審議，并按經(jīng)院長(zhǎng)審議通過的院內(nèi)預(yù)算初稿編制財(cái)政預(yù)算二上報(bào)表。

2.規(guī)范院內(nèi)預(yù)算調(diào)整的時(shí)間

原則上，年度預(yù)算一經(jīng)確定，不許修改，因情況變化或特殊原因需修改的，按預(yù)算調(diào)整程序辦理。對(duì)于院內(nèi)預(yù)算，通常是在教代會(huì)通過并下達(dá)后才視為確定，但為了與財(cái)政預(yù)算保持一致，應(yīng)將院內(nèi)預(yù)算確定時(shí)間前移至財(cái)政二上預(yù)算上報(bào)時(shí)間，即財(cái)政二上預(yù)算上報(bào)后，所有需要增刪減的事項(xiàng)，均作為預(yù)算調(diào)整處理。

（二）編制口徑的銜接

財(cái)政預(yù)算按財(cái)政撥款和非稅收入口徑編制。院內(nèi)預(yù)算分兩套編制，一套是財(cái)政口徑預(yù)算，即財(cái)政撥款和非稅收入資金安排的預(yù)算，一套是非財(cái)政口徑預(yù)算，即上年結(jié)余和貸款資金等安排的預(yù)算，兩者合一，即為完整的院內(nèi)預(yù)算。

（三）編制預(yù)算科目的銜接

院內(nèi)預(yù)算以“事”，即項(xiàng)目名稱作為預(yù)算科目，在預(yù)算項(xiàng)目下按《政府收支分類科目》的經(jīng)濟(jì)分類科目設(shè)置二級(jí)項(xiàng)目，通過匯總二級(jí)項(xiàng)目的同類會(huì)計(jì)科目，形成財(cái)政預(yù)算。在年度預(yù)算執(zhí)行中，嚴(yán)格按二級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算控制，這樣保證了財(cái)政決算與財(cái)政預(yù)算的口徑一致，同時(shí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行率得到了保證。

五、財(cái)政預(yù)算與院內(nèi)預(yù)算的具體銜接方案

（一）預(yù)算編制流程銜接

（1）業(yè)務(wù)部門預(yù)算草案的編制。財(cái)務(wù)處接到財(cái)政部門關(guān)于編制年度預(yù)算通知后，組織院內(nèi)各業(yè)務(wù)部門編制下年度綜合財(cái)務(wù)預(yù)算。（2）財(cái)務(wù)處編制并上報(bào)財(cái)政預(yù)算。財(cái)務(wù)處根據(jù)財(cái)政部門有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定，收集有關(guān)基礎(chǔ)資料，匯總各業(yè)務(wù)部門預(yù)算，編制綜合財(cái)務(wù)預(yù)算草案，報(bào)自治區(qū)財(cái)政廳。（3）財(cái)政部門審核預(yù)算并下達(dá)。財(cái)政部門審核學(xué)院一上預(yù)算草案，下達(dá)下年度收支預(yù)算控制數(shù)。（4）財(cái)務(wù)處編制院內(nèi)預(yù)算初步方案，報(bào)院長(zhǎng)審議。財(cái)務(wù)處根據(jù)自治區(qū)財(cái)政廳一下收支預(yù)算控制數(shù)，結(jié)合學(xué)院年度發(fā)展計(jì)劃和綜合財(cái)力的可能，參考上年度預(yù)算的執(zhí)行情況和各業(yè)務(wù)部門草擬的收支計(jì)劃，編制院內(nèi)預(yù)算初步方案，報(bào)院長(zhǎng)審議。（5）財(cái)務(wù)處拆分院內(nèi)預(yù)算初步方案。院長(zhǎng)審閱并平衡院內(nèi)預(yù)算初步方案，確定下年度收支計(jì)劃及貸款項(xiàng)目支出計(jì)劃，財(cái)務(wù)處據(jù)此拆分院內(nèi)預(yù)算，一套為財(cái)政口徑預(yù)算，一套為貸款收支預(yù)算。（6）財(cái)務(wù)處編制并上報(bào)財(cái)政預(yù)算。根據(jù)經(jīng)院長(zhǎng)審議通過的院內(nèi)預(yù)算初步方案，結(jié)合財(cái)政預(yù)算編制政策，編制并上報(bào)財(cái)政口徑預(yù)算。（7）財(cái)務(wù)處編制全口徑院內(nèi)預(yù)算。年度終了，財(cái)務(wù)處根據(jù)上年結(jié)余以及下年度學(xué)院事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，匯總財(cái)政口徑預(yù)算及貸款支出預(yù)算，量入為出，編制全口徑院內(nèi)預(yù)算。并按審批權(quán)限，報(bào)院長(zhǎng)辦公會(huì)審議，報(bào)學(xué)院黨委會(huì)審批，報(bào)教代會(huì)民主審議。（8）財(cái)政部門下達(dá)財(cái)政預(yù)算。財(cái)政預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)后，財(cái)政部門正式批復(fù)并下達(dá)學(xué)院。（9）財(cái)務(wù)處下達(dá)院內(nèi)預(yù)算。院內(nèi)預(yù)算經(jīng)教代會(huì)民主審議通過后，正式下達(dá)各業(yè)務(wù)部門。

（二）預(yù)算編制科目與項(xiàng)目銜接

院內(nèi)預(yù)算分為日常維持經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算。日常維持經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目，預(yù)算項(xiàng)目名稱與會(huì)計(jì)科目保持一致，即以經(jīng)濟(jì)分類科目中“款”作為預(yù)算項(xiàng)目名稱。如辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、接待費(fèi)、因公出國費(fèi)用等。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目，實(shí)行二級(jí)項(xiàng)目管理，按經(jīng)費(fèi)使用方向和學(xué)院管理需要設(shè)置一級(jí)預(yù)算項(xiàng)目，按經(jīng)濟(jì)分類科目設(shè)置二級(jí)項(xiàng)目。編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，匯總同類項(xiàng)，按當(dāng)年財(cái)政預(yù)算編制要求分別編制基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。這樣既能做到符合自治區(qū)財(cái)政廳有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定，又能滿足學(xué)院事業(yè)發(fā)展的需要。

六、影響財(cái)政預(yù)算與院內(nèi)預(yù)算銜接工作的因素

（一）學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)重視程度

學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)是這項(xiàng)工作的組織者，他們對(duì)這項(xiàng)工作的理解與支持決定了這項(xiàng)工作的成敗。院內(nèi)預(yù)算是根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展計(jì)劃而編制的，由于預(yù)算僅是計(jì)劃，在實(shí)際執(zhí)行過程中，往往會(huì)存在根據(jù)實(shí)際進(jìn)行調(diào)整的情況，而預(yù)算項(xiàng)目的調(diào)整直接影響年終決算結(jié)果，容易造成超預(yù)算執(zhí)行的情況。因此，若學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)能維護(hù)預(yù)算的剛性，在年度中減少預(yù)算調(diào)整或是不予調(diào)整，才能保證預(yù)算執(zhí)行的一致性。

（二）部門負(fù)責(zé)人配合程度

部門負(fù)責(zé)人是這項(xiàng)工作的具體執(zhí)行者，他們的配合程度決定了這項(xiàng)工作能否順利開展。院內(nèi)預(yù)算是以各業(yè)務(wù)部門預(yù)算為基礎(chǔ)匯總生成的，部門負(fù)責(zé)人的配合程度決定了預(yù)算的編制質(zhì)量。由于他們多不是財(cái)會(huì)專業(yè)人員，無法理解什么是會(huì)計(jì)科目、什么是預(yù)算項(xiàng)目，什么是經(jīng)濟(jì)分類科目，甚至還有人認(rèn)為預(yù)算就是一個(gè)數(shù)字，是可以隨意調(diào)整的。這些理解誤區(qū)或知識(shí)短缺會(huì)嚴(yán)重影響預(yù)算編制質(zhì)量及執(zhí)行效果。為此，每次在編制預(yù)算前，財(cái)務(wù)部門會(huì)召開預(yù)算編制培訓(xùn)會(huì)，部門負(fù)責(zé)人若能積極配合參加培訓(xùn)，嚴(yán)格按要求編制預(yù)算，保證預(yù)算執(zhí)行一致性。