當前精準扶貧工作存在的困難及其對策

(貴州民族大學人文科技學院，貴州 貴陽550025)

精準扶貧是習近平總書記2013年11月在湖南湘西考察當地的扶貧工作時提出的。2013年6月，時任國務院副總理汪洋在國務院扶貧開發領導小組第一次全體會議上指出：“要進一步提高扶貧開發工作的針對性和有效性。要下決心摸清底數，找準扶貧對象，逐村逐戶制定幫扶措施。”[1]2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》(中辦發[2013]25號)提出：“建立精準扶貧工作機制，建設全國扶貧信息網絡系統”[2]。2014年5月，國務院扶貧開發領導小組辦公室聯合中央農辦、民政部、人力資源和社會保障部、國家統計局、共青團中央、中國殘聯聯合發布了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，該方案在精準扶貧的貧困戶建檔立卡與信息化建設、干部駐村幫扶工作制度、扶貧開發品牌項目建設、社會力量參與以及建立相關精準考核機制等方面都做了詳細的規劃和部署[3]。2017年10月，黨的十九大報告明確指出：重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年在我國現行扶貧標準下，農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧[4]。

一、開展精準扶貧工作的重要意義

精準扶貧工作機制的建立，能夠把扶貧資源瞄準真正需要幫扶的貧困人群，即通過對貧困人口進行科學的精細化管理、對扶貧資源進行精確化配置、對貧困農戶進行精準化扶持，進而為政府制定行之有效的扶貧政策提供重要保障。自從實行精準扶貧工作機制以來，大部分地區已經基本完成貧困戶識別工作，干部幫扶機制開始逐步發揮作用，但是由于精準扶貧建檔立卡直接關系群眾的切身利益，極為復雜，進度必須服從質量，為了保證質量，寧可推遲識別貧困人口的進度。如果只是進度達到了，掩蓋了一些矛盾，或者做得不實在，老百姓是不會滿意的，也會帶來一系列矛盾和問題。

精準扶貧并不意味著對以往扶貧工作的全面否定，它與黨建扶貧、產業扶貧、智力扶貧、金融扶貧、科技扶貧、對口幫扶等扶貧模式或手段并不矛盾，實施精準扶貧主要是將各種扶貧手段或模式結合起來，通過徹底摸準貧困底數，真正搞準致貧原因，準確提出個性化、可操作的幫扶措施，切實將扶貧資源精準應用于貧困戶和貧困人口，變“大包圍療法”為精準“辨癥施治”。“十三五”期間，國家始終把“三農”問題作為第一民生工程，中央先后出臺了一系列政策文件，全國各省市相關部門齊心扶貧、合力攻堅，從大力發展產業扶貧、逐步完善農村基礎設施建設、穩步提高貧困人口素質、建立健全社會保障制度、加強社會扶貧這五個方面集中力量解決制約貧困地區發展的瓶頸問題。因此，只有改變過去的漫灌式扶貧開發模式，找準真正的貧困人口，實施精準扶貧，才確保扶貧成效，保證廣大人民群眾共享改革發展成果。

二、精準扶貧工作存在的問題

(一)精準扶貧識別機制不夠完善

目前，全國各地已經基本完成了貧困戶建檔立卡的工作，但是扶貧指向不準、瞄準不精，大水漫灌、跑冒滴漏的現象依然存在，調查貧困戶的致貧原因、了解家庭收入、分類制定幫扶措施、追蹤脫貧效果、對信息進行動態化管理的難度仍然很大。眾所周知，扶貧開發有賴于多方部門的支持和長期扶持，但是有部分地方相關部門對扶貧體制機制改革后的政府職責、任務和措施認識不清，對出臺的政策及文件學習領會不夠，存在突擊性扶貧現象，沒有做到扶貧規劃長短結合、農民增收和能力培養結合，從而不能實現穩定脫貧的發展目標。

(二)精準扶貧資源配置措施不完善

首先，扶貧項目審批權還沒有完全下放到縣。扶貧項目資金的運行和監管還沒有完全形成規范化體系，比如，扶貧資金的有償使用、滾動發展、多元投入機制還沒有得到有效建立，扶貧資金和各類涉農資金沒有實現有效整合，精準扶貧的制度保障沒有適時跟進，導致精準扶貧“脫靶跑靶”“大水漫灌”的現象仍然存在。其次，部分地方省市對改革的承載能力不強。扶貧項目審批權下放后，相關工作人員在思想認識、行為能力和扶貧項目運行程序、監管方式以及部門配合上沒有做好準備，以至于出現不敢審批扶貧項目，不敢使用扶貧資金等情況。第三，基層還普遍存在重項目審批、輕項目實施；重扶貧資金到位、輕扶貧資金報賬；重扶貧開展的形式、輕違規違紀的責任問責；缺乏獨立的第三方評估機制的運用等問題。第四，駐村工作隊與鄉鎮、村的職責尚待理順。普遍存在駐村工作隊權責不匹配，服務辦法不多等情況。第五，精準幫扶措施不到位。部分地區認為只要確定了貧困戶就是實現了精準扶貧，但事實上，扶貧更要注重扶志和扶智，否則部分貧困戶會出現“等、靠、要”思想，以至于出現扶貧項目年年有，但扶貧對象年年窮的情況。

(三)精準扶貧開發考核機制不健全

為實現2020年我國貧困地區全面脫貧，貧困地區老百姓與全國人民同步小康的奮斗目標，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，該文件明確指出要有針對性地對精準扶貧過程中的主要目標任務設置考核指標，規范考核程序和方式，由此，第三方評估機制應運而生[5]。該考核機制旨在通過專業化的、獨立性的第三方評估機構，對我國各地區精準扶貧的成效進行評估。但是，第三方評估在實施的過程中也存在一些問題。比如：第三方評估中各責任主體之間的關系有待進一步理清。由于該評估小組是由國務院扶貧開發領導小組帶頭實施的，因此它作為評估體系中的第一方，而該評估體系的第二方則是地方各級黨委和政府。國務院扶貧開發領導小組委托的有關科研機構和社會組織作為第三方評估機構，在開展調研或抽樣評估過程中需要得到地方黨委和政府的支持和配合，由于部分地方黨委和政府認識不足，加之第三方評估信息收集不全，評估成效欠精準。此外，我國目前在扶貧與低保這兩項制度的實施銜接度不夠，由此可能給扶貧開發考核機制的建立帶來阻力，特別是在低保和扶貧標準、規模控制以及后續配套政策方面，各貧困地區還需要加強協調配合。

(四)精準扶貧的產業發展動力不足

1.扶貧產業園區“以園帶區”和“以園拓市”能力不強，入園企業帶動力不足。在農產品加工方面創新能力不足，一些名特優新產品的市場占有率也比較低，規模不大。例如，貴州省威寧、納雍、赫章等縣的馬鈴薯畝產高、數量大，但是馬鈴薯的產業鏈不長、附加值低。盡管當地開展了馬鈴薯淀粉加工，但是絕大部分馬鈴薯仍然以進入蔬菜市場為主，如何推動涉農龍頭企業對農產業起到帶動作用是當地農業產業化發展的首要環節。

2.扶貧產業化水平較低。盡管近年來我國產業扶貧成效顯著，但是非農產業發展動力不足，貧困群眾增收渠道不寬，農民的增收潛力沒有得到充分挖掘。從內部結構來看，很多地區的農業生產還是以傳統種植業為主，農業資源的綜合開發利用和市場化率較低、農產品加工增值和名特優新產品創新能力不強。從農業外部結構來看，大數據產業和高鐵時代帶來的新機遇沒能得到充分利用、發揮，部分貧困地區的城鎮化率、工業化水平與全國仍有較大差距。同時，農戶在承包經營農產品和非承包經營中也存在市場風險。

(五)貧困群眾自我發展能力不強

通過有計劃的教育培訓，貧困人口自我發展能力有了一定的提高，但是由于致貧原因的復雜性和綜合性，貧困群眾總體上自我發展能力弱的狀況尚未得到根本改變。貧困群眾的綜合素質、受教育程度、專業技能培訓等程度普遍不高，自我發展能力較弱。與此同時，隨著東南沿海地區的發展步伐加快，農村外出務工的青壯年越來越多，外出務工潮流帶來的直接后果就是導致廣大農村地區相對有能力有知識的勞動力絕大部分流向了相對發達省市，剩下的多為老人和孩子以及病殘人員，這非常不利于發揮農村致富帶頭人的作用，推動扶貧開發工作向縱深發展。

三、健全精準扶貧工作的路徑選擇

(一)健全精準扶貧識別機制

精準扶貧為進一步縮小東西部基本公共服務均等化差距提供了有效途徑，完善精準扶貧識別機制，能夠進一步精準識別貧困對象，找出致貧原因，分類制定發展規劃，通過實施脫貧計劃，幫助貧困群眾限時脫貧，具體如下：

1.在識別貧困人口方面。通過“五比較、五優先”原則確定貧困人口，即比家庭收入和經濟來源；比家庭資產和消費水平；比家庭勞動力和勞動觀念；比生活環境和居住條件；比貧困程度和致貧原因。

2.在識別貧困對象范圍方面。農村家庭居民(必須是所屬轄區內的農村家庭居民)應根據當地貧困基數及相關限制條件，確定扶貧低保對象，并由當地民政部門全部納入貧困人口一并建檔立卡。

3.在識別貧困人口程序方面。第一，應根據“真扶貧、扶真貧”的政策要求，對扶貧對象的指標進行分解。通過開展精準扶貧工作領導小組會議等形式，將農村扶貧對象逐步分布到市、縣、鄉、村等行政區域。第二，廣泛宣傳發動村干部、黨員代表、村民代表等參加農村扶貧開發的政策宣傳教育活動。第三，以農戶自主申請為主。對知識水平較低的農戶，可委托村干部代為填寫，嚴禁親友代替或提供虛假材料等情況出現。第四，相關工作人員應進行入戶調查核實填報信息的真實性。第五，由村級代表召開民主評議會進行投票，經村委會審議無誤后可進行公示，并報鄉鎮人民政府。第六，需經鄉鎮審核與公示。第七，經上級有關部門批復后，對符合扶貧資助標準的農戶進行信息采集和建檔立卡。

(二)完善精準扶貧資源配置措施

通過對扶貧資源進行整合，創新扶貧資源的分配方式，可以達到完善我國精準扶貧的資源配置措施，具體體現在：

1.下放扶貧項目權限。將扶貧專項資金下放到縣級部門，全面建立扶貧項目庫，探索貧困鄉鎮和貧困村通過“菜單式”安排，選擇適宜本地發展的扶貧開發項目，從而不斷提高當地經濟發展與扶貧資源到村到戶的融合度。

2.創新項目組織實施方式，建立健全扶貧項目與農民致富增收相連接的機制。對“龍頭企業+合作社+基地+農戶”以及貧困農戶自愿將所獲財政專項扶貧資金入股龍頭企業參與分紅的，對龍頭企業和專業合作社主要通過貸款貼息和擔保方式給予支持。

3.改革扶貧項目監管方式。省、市扶貧部門應將主要精力放在扶貧項目資金監管上，強化扶貧項目實施的過程監督，做到事前審核、事中監控、事后檢查。在監管過程中，加強監管的信息化建設，逐步將信息監管網絡延伸到鄉鎮，實現扶貧項目受理網絡化，扶貧項目監管信息化、精準化、動態化。同時，嚴格實行項目備案制，即所有扶貧項目實行省、市兩級備案制，并作為績效考評、檢查驗收的必備依據。

4.改革財政扶貧資金分配使用管理機制。第一，實行誰審批誰負責制度，即審批人對扶貧項目的實施具有重要責任。第二，實行資金分配與績效掛鉤，即扶貧資金“有償使用、滾動發展、多元投入”落實情況與績效考評掛鉤；重大項目和以獎代補項目實施效果與績效考評掛鉤；產業發展、“扶貧攻堅示范縣”和扶貧示范園區等工作與績效考評掛鉤；社會事務公共化程度與績效考評掛鉤；安排資金和項目立項與績效考評結果掛鉤。第三，鼓勵統籌使用資金。在堅持扶貧項目扶貧對象受益的前提下，通過算總賬的方式，明確財政專項扶貧資金用于產業扶貧、教育培訓、基礎設施等方面的比例，應賦予縣級相關部門更多的扶貧資金統籌和整合力度。繼續加大中央到省財政專項扶貧資金的投入力度，用于貧困群眾的教育培訓、轉移就業和素質提高工作。第四，開展減貧包干試點。結合貧困縣考核方式改革，在各省經濟發展困難縣中，選擇3-5個好、中、差的縣開展“減貧包干試點”，由省級有關部門下達年度減貧增收目標，根據各縣貧困狀況、產業發展基礎等因素，綜合考慮將財政專項扶貧資金一次性切塊到縣，由縣按省要求統籌使用專項資金，并允許縣級政府整合各類涉農資金，按扶貧規劃統籌使用和開展績效考核評估。

5.建立五級聯動扶貧機制。 在隊伍建設方面，強化領導干部隊伍、專業干部隊伍、組工干部隊伍建設，同時，加強基層黨組織建設，建立完善集團幫扶，省市縣同步小康駐村工作隊、鄉鎮包村干部，鄉鎮黨委政府、村支兩委和致富帶頭人(農村經濟合作組織)聯動機制，從而夯實黨的執政基礎、群眾基礎和工作基礎。

(三)健全貧困縣扶貧開發考核、約束和退出機制

摘帽不摘政策才有動力，減貧脫貧要注重改變考核方式。考核是指揮棒，只有把考核這個指揮棒用好了，貧困縣才會把工作的重點放到扶貧上來，把資源調度到扶貧上來，否則，就還會去抓整個縣的GDP，結果就是把縣城、工業、財政收入都做得很好，但是貧困人口還是一樣的窮，最終導致平均數掩蓋了大多數。因此，相關部門在實踐過程中應進一步推行第三方考核評估體系的推廣與運用，使財政之“水”真正澆到需要的人身上。

1.推進貧困縣考核機制。扶貧事業的主體是貧困地區黨委政府，激發貧困地區黨委政府扶貧開發的主動性和能動性，是扶貧開發事業健康發展的重要保證。但是面對貧困縣(鄉)這頂帽子帶來的“香餑餑”，一些貧困地區黨委政府思發展、謀發展的動力不足，掉進了“貧困陷阱”，“脫了帽子”怕感冒，“扔了拐杖”怕摔跤，形成了“等、靠、要”的“跪著發展”心態，因此，應從以下幾個方面推進貧困縣考核機制的逐步完善：

第一，突出扶貧導向。在精準扶貧政策的實施過程中，必須堅持同步小康引領，以扶貧開發為重點，以增比進位為動力，認真落實黨中央關于精準扶貧的政策文件精神，對扶貧開發重點縣建立同步小康建設體系，把貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為評價當地干部工作績效的重要考核指標。大力發揮縣級領導部門在扶貧開發工作中的領導負責制，積極推動企業幫扶、定點幫扶與對口幫扶等扶貧工作的有序開展。第二，注重有機銜接。注重與同步小康縣，增比進位指標體系的有機銜接，既突出特色又有側重。貧困縣扶貧開發工作指標體系主要以考核扶貧縣黨政領導對扶貧開發工作中領導負責制的責任落實情況中體現，其主要體現在：減貧目標責任落實情況、精準扶貧工作機制落實情況、提高貧困人口生活水平情況、改善貧困地區人口生活質量情況、促進貧困地區人口增收情況等。第三，注重結果運用。通過改進貧困縣考核機制，由省扶貧開發領導小組統籌貧困縣扶貧開發考核工作，考核結果由組織部門按干部管理權限綜合運用，以便切實扶貧干部的主要工作精力放在改善民生、提高貧困地區基本公共服務均等化水平上來，從而實現貧困縣由地區生產總值考核指標轉變為扶貧開發時效上來。與此同時，按照“統籌兼顧、總量控制、動態管理”的原則，由省級層面對退出貧困縣的縣市進行物質和精神獎勵，對弄虛作假、欺上瞞下的情況，依照有關規定嚴肅處理。

2.堅持分類考核評價機制。貧困狀況的評價是多維的，簡單用收入進行評判存在片面性。各地區的區位、資源、歷史條件不同，即使年收入相同，在不同地區其貧困程度可能就不一樣，因此，各地區扶貧開發工作面臨的實際情況和難度各不相同，如果在對貧困縣的考核中實行“一刀切”政策，一套評價體系適用所有地區，顯然將造成考核評價的不公平，從而影響部分地區的積極性。因此，應當堅持分類考核評價，即各地區相關工作部門應根據國務院扶貧辦《關于改進貧困縣考核機制的意見》精神，對貧困縣的考核評價機制充分考慮到各地的發展基礎、資源稟賦、功能定位、生態區位等因素，將這些條件相近的地區進行集中考核，統一取消GDP考核，突出扶貧開發和民生改善指標，調整其增比進位考核內容和指標權重，單獨進行考核，這樣的考核評價才符合實事求是的精神。

3.建立貧困縣約束和退出機制。改進貧困縣考核機制應引導貧困地區黨政領導把工作重點放在扶貧上，建立貧困縣退出機制。習近平總書記曾指出：“小康不小康，關鍵看老鄉”。[6]那么看哪兒的老鄉呢？時任國務院副總理汪洋給出了答案，他認為，首先是看貧困縣的老鄉。2020年我國要全面建成小康社會，如果到時候還有那么多貧困縣，小康也就無從談起，因此，必須在加大扶貧開發工作力度的基礎上，著重扶貧工作實效，及時建立貧困縣約束和退出機制，加強與國務院扶貧辦的對接，在國家出臺貧困縣約束和退出機制政策后，及時銜接并研究細化，適時出臺適合各省實際的跟進性政策。目前來看，貧困縣退出的主要考核指標應該是貧困發生率，當前我國貧困發生率的標準為5%，高于5%就是貧困縣，低于5%就退出貧困縣行列，但是可根據各省的實際情況進行適當的研究調整。當然，即使將來退出了貧困縣，但也還可能存在貧困村、貧困人口，也就是說，相對貧困問題也將長期存在，因此，扶貧開發的“弦”不能松。

(四)加強精準扶貧品牌建設，提升產業扶貧發展動力

精準扶貧的品牌建設對扶貧資金的創收與增長大有裨益，從而能有效提升精準扶貧產業發展動力。其中，金融服務機制應充分發揮政策性的金融引導作用，增加商業信貸向貧困地區投放[7]，具體體現在以下幾個方面：

1.推進小額信貸品牌建設。為貧困戶提供免擔保、免抵押等一系列綠色通道，激發貧困戶進行小額信貸的內生動力。同時，應當進一步深入研究，結合金融部門的特點，分級次、分金融產品探索到村貸款融資方式，加大財政貼息力度，完善貧困戶授信評價體系，降低貸款成本，建立健全風險補償機制，有力支持貧困農戶發展特色產業。

2.推進“雨露計劃”①品牌建設。近年來，隨著我國各地區精準扶貧政策的實施，貧困地區和貧困人口數量逐漸減少，剩下的貧困人口中老弱病殘或文盲居多，再怎么努力都難以使他們擺脫貧困，只能是將來靠自己的孩子實現家庭脫貧。因此，應加大力度整合當地財政、教育、婦聯、共青團、人社等各部門的資源，進一步推進“雨露計劃”到村到戶，將其與精準扶貧建檔立卡結合起來，加大財政投入力度，適當提高“雨露計劃”的補助標準，擴大覆蓋面，對“兩后生”②實行三年免費中職教育，著力打造具有地方特色的職教扶貧品牌。比如，推進職業教育產教融合、校企合作、工學合作，推廣“產業園區+職業教育”等辦學模式，開展“兩后生”技能培訓，實施“圓夢行動”“助學工程”，提升貧困家庭新生勞動力綜合素質，提高就業創業能力，才能阻斷貧困代際的傳遞。

3.推進扶貧生態移民品牌建設。扶貧生態移民是最為有效的扶貧路徑。扶貧生態移民的對象主要是指處于生存環境相對惡劣、生態資源相對脆弱的地區從而制約當地經濟社會發展的貧困人口。我國生態移民的人口分布主要集中于深山區、石膏區、高寒區以及地質災害易發區，而生態移民搬遷工程的實施面臨著搬遷資金缺口，補助標準低，土地使用緊張，配套設施不健全，部分地區還出現多頭管理的情況，因此，應當逐步完善生態移民搬遷意見，建立統一的部門協調完成相關工作，實行統一規劃、統一投入、統一推進、統一驗收等方式，共同完成生態移民工作。

(五)加大社會扶貧力度，提升貧困戶自我發展能力

對外開放是推進各項改革措施的關鍵一招，而對口幫扶是借力發展的有效途徑。全面落實對口幫扶規劃，抓好共建產業園區工作，辦好貧困地區的職業教育，是增強社會扶貧力度，幫助貧困戶實現自我發展的能力的有效途徑。

1.抓好共建產業園區工作。第一，可以依托扶貧園區和扶貧產業實訓基地，實施帶頭人培育工程，培育新一代農業產業工人。同時，圍繞對口幫扶，實行培訓進園區，開展對口幫扶異地培訓。第二，應充分挖掘當地獨特的資源優勢，在有條件的市州、縣各共建一個各具特色、不同類型的扶貧產業園區，在取得經驗后逐步推廣。

2.辦好貧困地區的職業教育。抓教育能提高勞動者素質，使勞動者掌握勞動技能，是人口資源變成勞動資本的基礎。推進扶貧開發，必須堅持“扶貧攻堅，教育先行”的思路，深入推進教育強民、技能富民、就業安民等各項政策措施，為貧困勞動者脫貧致富奠定基礎。同時，應以貼近市場需求、貼近產業發展、貼近就業愿景為依據，通過對口支援、東西合作、聯合辦學等多種方式，加大職業教育資金投入力度。

結 語

黨的十九大報告指出：我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這一科學論斷充分闡釋了中國共產黨帶領全國人民全面建成小康的堅定信念，而脫貧攻堅是我國全面建成小康社會的底線任務。針對當前我國在精準扶貧、精準脫貧過程中存在的問題，提出相應的解決對策，從而實現貧困人口徹底擺脫貧困，人民群眾生活質量得到根本性改善，真正過上美好生活的奮斗目標。

注釋：

①雨露計劃是指：國務院扶貧開發領導小組辦公室決定在貧困地區實施的為進一步提高貧困人口素質，增加貧困人口收入，加快扶貧開發和貧困地區社會主義新農村建設、構建和諧社會的改革方案。

②初、高中畢業未能繼續升學的貧困家庭中的富余勞動力。