國家治理模式轉型中的公共資源公地悲劇治理對策

董士忠，董夏馨

(1.安陽師范學院，河南 安陽 455000；2.華東政法大學 商學院，上海 松江 200063)

2013年11月12日中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這是中央首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”的命題，是黨在治國理政理念上的重大理論創新，標志著黨對中國共產黨執政規律和社會主義建設規律的認識達到了一個全新的高度。2017年習近平總書記在中共十九大報告《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》中再次強調：“堅持全面深化改革。……不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，……。”報告中提出了“國家治理體系”“社會治理體系”“鄉村治理體系”“網絡治理體系”“社區治理體系”“環境治理體系”“全球治理體系”等概念，豐富了國家治理的內涵。

在國家治理、社會治理、鄉村治理、社區治理、環境治理等領域中，公共資源的管理是治理的重要內容，如果公共資源缺乏管理或管理不當，常常會導致“公地悲劇”發生，治理的目標也就最終難以如期實現。因此，如何采取有效措施或有效治理模式加強對公共資源管理以防范公地悲劇的負效應，是提高公共資源管理能力和效能的關鍵所在。加強對公地悲劇治理問題的研究，是推進國家治理體系和治理能力現代化中的一個重大理論和現實課題。

一、公共資源、公地悲劇的界定

1.公共資源

一般來說，人類群體在社會生產和生活中公有共用的基本資源都屬于公共資源，它包括自然界自然形成的自然資源，也包括社會中通過人類活動而形成的公共設施、公共物品，如各種公共教育、衛生、文化設施與服務，以及國防、司法、行政資源等。[1]這些自然資源(如森林、草原、礦藏、河流、空氣、陽光等)、公共設施(如公路、橋梁、港口、鐵路等)、公共信息(如政府公開信息、進入公共領域的技術信息等)、公共產品(如政府提供的社會福利、社會治安秩序、法律規范等)等，通常為國家或特定社區的人們共同擁有或共同利用，產權一般不歸屬于個人，因而具有公共性特征。

2.公地悲劇

1968年，美國學者加列特·哈丁在《科學》雜志上發表了《公地悲劇》(The Tragedy of the Commons)一文，提出了著名的公地悲劇理論，并迅速成為重要的經濟學理論被人們所普遍接受。哈丁以假設的對所有人都開放的公共牧場(即自然資源)為基礎，以理性經濟人假設為條件，“在這樣一個人人都被理性規則鎖定的系統里，每個人都被驅使在一個有限的牧場上無節制地增加自己的牲畜，結果是每個人都在追求自己最大利益的道路上走向共同毀滅。”[2]也就是說，在理性經濟人進行個體理性選擇的邏輯下，對完全開放的稀缺性公共資源利用的結果必然導致資源的衰竭或毀滅，此即公地悲劇。公地悲劇理論最初應用的主要領域是與人類生存密切相關的自然資源利用問題，后來逐漸擴展到生態環境問題(如全球氣候變化、大氣污染、河流污染等)，進而突破生態環境領域而被廣泛應用于各種公共資源治理問題。

二、公地悲劇治理的模式及利弊分析

造成公地悲劇的根源在于：個體對公共資源可以任意索取，個體的理性經濟人行為使資源被無限度地索取，集體非理性行為加劇資源的破壞或枯竭，使用公共資源的人們可以將利用公共資源獲得的收益全部歸于個人，而將對公共資源利用帶來的資源破壞或枯竭、資源利用無序或不公平等后果歸由整個群體或社會共同承擔。

在國家治理層面上，公共資源管理始終是國家治理的核心，正是公共資源支撐著整個國家、社會和公民體系的有效運轉。隨著現代社會日益嚴峻的自然資源枯竭、生態環境危機和人民群眾對獲得高質量美好生活所需要的公共產品需求的日益提升，高效能的公共資源管理成為國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的內容，也是防范公地悲劇產生的有效手段。國內外學者對公共管理中的公地悲劇治理提出了多種理論，提供了不同的公地悲劇治理思路。

(一)單一主體治理模式

1．政府治理模式

古希臘哲學家亞里士多德指出，“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”[3]亞里士多德在這里揭示了個人對公共事務不關心或關心不足的境況。曼瑟爾·奧爾森更透徹地指出，“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們的共同的或集團的利益。”[4]

這些認知成為千百年來和當代的人們探索公共資源治理路徑的理論基礎。“如果人們想要在這個混亂的世界上避免毀滅，就必須對外在于他們個人心靈的強制力表示臣服。”[5]因此，人們在公共資源治理路徑選擇上自然而然優先選擇了政府治理，即依靠政府權威、警察體制和制裁實現治理的模式。實踐證明，人類社會共同體、國家、社區或團體想要維系其共同的生存環境和秩序，就必須由國家或團體中的權威者制定行為規范和制度，并要求成員共同遵循。創設制度規則從外部施加強制約束，可以有效克服或抑制人們在公共資源消費中的集體非理性。

在政府治理模式中，單一依靠政府管控公共資源，需要處理好中央政府與地方政府的關系、政府內部各職能部門之間的職能協調，需要政府頒行一系列的法律法規、政策、命令等規范，建立統一的制度體系，并且需要完備的政府組織機構和人員以科層制方式完成管理和監督事務。政府管理能力常常難以與社會生活的復雜性完全實現匹配，政府無力做到事無巨細均管理到位；政府在信息獲取、決策有效性、公職人員責任心、處理問題的時效性等方面存在的信息不對稱、決策偏差、管理成本過高、效率低下等方面的不足。這些不足抑制了政府單一主體治理的效能，政府失靈成為難以避免的現象。

2.產權私有下的市場治理模式

市場治理模式實質上是在價值規律、市場價格機制、市場供求機制和市場法律制度體系共同作用下，由市場發揮對資源配置的決定性作用過程中，各類市場主體按照市場規則而形成的對公共資源利用和公地悲劇治理的行為模式。

在公地悲劇理論提出后，西方主流經濟學為公共資源治理和防范公地悲劇的負效應開出的第一劑藥方是產權私有化。西方學者提出，“在自然資源和野生動植物問題上，要想避免公地悲劇，其唯一方法，就是創立一種私有財產制度來取代資源公有制度。”[6]公共資源產權私有化理論以心理激勵理論和市場價值理論的結合為基礎，對提高公共資源管理的效能具有科學的一面，因為清晰的產權把對公共資源利用的收益和風險與個體得失直接聯系起來，只要市場供求關系、資源價格機制具有完備性，市場自身的資源配置功能必定對促進公共資源利用趨向最優狀態具有推進作用。

然而，產權私有下的市場治理模式并不是全能的解決方案，其本身也存在不足。美國著名法學家和產權經濟學家Heller在1998年曾指出，資源或產權過度分割將造成碎片化，導致公共資源局部排他性過強，進而造成資源使用不足，這就形成了“反公地悲劇”。因此，產權私有如果導致反公地悲劇，就大大減損了公共管理的效能。此外，比如流經一國或特定社區且屬于共同生活基礎的河流、政府為社會提供的社會治安等公共產品，根本無法進行產權劃分；局部自然資源私有化誘發整個生態系統失衡將導致嚴重的整體負效應，等等。因此，并不是所有的公共資源都適合產權私有化。更為重要的是，由于市場主體信息不對稱和利益訴求多元化，市場價格扭曲、市場機制失靈常常發生，由此造成的巨大資源浪費是市場治理模式自身所無法避免的。

3.社區組織的自主治理模式

2009年，美國經濟學家艾利諾·奧斯特羅姆針對公共資源管理領域的公地悲劇，提出了社區自主組織自主治理模式的解決方案，為公地悲劇治理提供了又一條新的思路，此理論成就其獲得了諾貝爾經濟學獎。她認為：在共同享有公共資源的特定群體中，在沒有政府管理模式和產權私有化下的市場模式存在的情況下，群體成員仍然可以在共同的價值、信念等共同意識的基礎上，借助于群體內的輿論、信譽的約束力，通過合作在群體成員內部達成一定的規則或規范，這些規則能夠對某些公共資源實現有效的自主治理。

但是，自主組織自主治理模式在某些類型的公共資源治理中具有獨特作用，但對另外一些領域公共資源的治理往往也會出現失靈，并不能解決所有公共資源治理問題，這一點與政府治理模式和市場治理模式都存在失靈的情況具有相似之處。此外，自主治理模式能夠形成并發揮作用，更多地依賴自主組織全體成員或大多數成員形成共同意識和持合作態度，在無政府狀態下，自主組織形成自主治理的效率低下，組織成本偏高，治理能力普遍較低。

(二)多主體協同治理模式

協同治理理論是在自然科學領域的協同論和社會科學領域的治理理論融合的基礎上，形成的一種新興的社會治理理論。協同論是由西德的理論物理學家赫爾曼·哈肯于1971年創立的，是一門研究普遍規律支配下的有序的、自組織的集體行為的科學。[7]協同論產生后，不僅在自然科學領域被廣泛應用，而且迅速遷延到社會科學領域，成為社會軟科學研究的方法論。治理一詞很早已經被人們使用，原意是控制、操縱和引導，自1989年世界銀行首次使用“治理危機”一詞后，治理就開始被廣泛地應用于國家公共事務相關的管理活動或者政治活動領域之中。

公地悲劇治理是國家公共事務領域的一個復雜的系統性工程。一方面，從治理對象看，由于公共資源自身的多樣性使不同資源具有不同的特征和層次，防范公地悲劇的治理措施需要具有針對性、靈活性和層次性，偏離特定的條件就會失靈；另一方面，從治理主體角度審視，政府治理模式、市場治理模式和社區組織的自主治理模式各有其有效運行的特定條件和領域，本身的局限性難以自行彌補。正是基于這些認識，公共資源多主體協同治理模式的明顯優勢和可適用性逐步得到人們廣泛的重視。

協同治理理論內容包括：一是治理主體的多元化；二是多主體所處子系統之間的協同性；三是制定出各治理主體都認可的共同規則。也就是說，協同治理是政府與自組織之間、自組織與自組織之間達成協同，“協同治理的前提就是治理主體的多元化。這些治理主體，不僅指的是政府組織，而且民間組織、企業、家庭以及公民個人在內的社會組織和行為體都可以參與社會公共事務治理。由于這些組織和行為體具有不同的價值判斷和利益需求，也擁有不同的社會資源，在社會系統中，它們之間保持著競爭和合作兩種關系。因為在現代社會沒有任何一個組織或者行為體具有能夠單獨實現目標的知識和資源。”[8]協同治理“強調政府不再僅僅依靠強制力，而更多的是通過政府與民間組織、企業等社會組織之間的協商對話、相互合作等方式建立伙伴關系來管理社會公共事務”[8]。正如治理理論的創始人之一羅西瑙(James. N. Rosenau)在其代表作《沒有政府的治理》一書中對治理與統治兩個概念給出區分時所指出的那樣：治理與統治兩者雖然都涉及目的性行為、目標導向的活動和規則體系，但是政府統治意味著由正式權力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執行；而治理則既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要，并實現各自的愿望。[9]格里·斯托克(Gerry Stoker)指出：“治理所指，是統治方式的一種新發展，其中的公私部門之間以及公私部門各自的內部的界線均趨于模糊。治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁。”[10]

目前，協同治理理論作為新興理論，理論架構尚不完善，實證研究不足，運用于實踐中的效能尚不能驗證，但其在公地悲劇治理中的適用前景十分廣闊，具有極大的生命力。

三、構建有效防范公地悲劇的治理對策體系

(一)充分發揮政府治理模式的主導作用

公共管理是以政府為核心，整合各種社會力量，運用政治的、經濟的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升管理績效，向社會提供公共產品，從而實現公共福利與公共利益。政府管理在公共管理中居于主導地位。

政府掌控著憲法和法律賦予的統治權，在對公共資源的管理中始終處于領導地位。政府對公共資源的歸屬、利用方式、管理方式、資源管理體制的改革等，擁有頂層設計、制定法律制度、推動資源利用和管理制度變革的權力；政府對公共資源利用的理念引領著全民對公共資源的思想文化觀念走向；法律責任體系是推動全民接納并遵守政府對公共資源管理政策的巨大強制力。因此，在對公共資源進行管理和對公地悲劇治理過程中，政府治理始終處于主導地位。

政府治理模式充分發揮作用，需要政府從以下幾個方面作出安排：一是政府必須承擔起社會整體利益代表者的角色，在公共資源管理中不能缺位，不能錯位，不能虛位；二是政府必須對公共資源管理和公地悲劇治理做好頂層設計與宏觀指導，從宏觀上對自然資源利用、生態環境保護、基礎設施等公共產品的提供等涉及公共資源的事項做好科學規劃，防范短視行為，防止中央和地方政出多門、政令不一，克服資源歸屬和制度管理的碎片化，培育“國家—社會—市場”多元共治格局；三是政府要制定和完善公共資源相關的公共政策、法律法規，規制公共資源管理、分配、歸屬關系，促進公共資源在城市與農村、沿海與內地、發達地區與非發達地區、中心城市與非中心城市均衡配置，提高公共產品供給的質量和數量；四是進一步提高政府對公地悲劇治理的意志力、執行力、協調力，能夠充分動員、協調、利用社會公眾力量形成共治。

(二)培育社會組織發揮自主治理功能

國家治理體系“包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是國家治理體系中三個最重要的次級體系”[11]。十八屆三中全會《決定》就“國家與社會的關系”給予高度關注，并把社會組織自治作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。在公共資源管理方面，社會組織自主治理無疑是實現公地悲劇治理的有效途徑之一。

我國目前處于“強政府弱社會”的現狀，國家權力具有極強的控制力，而社會組織在公地悲劇治理和社會全面治理中作用十分薄弱。規制國家權力，讓國家權力適度合理地收縮并規范權力的運行，釋放社會活力，逐步建立起“強政府強社會”的治理格局，必然依賴對社會組織的培育和對社會組織自主治理能力的認可。

我國改革開放以來，社會組織的地位、作用在不斷增強。形成這種新格局的原因，一方面由于經濟體制改革使計劃經濟下的政府統制轉向市場經濟體制下的市場主體自主，公民、企業、社區、社會組織逐步成為具有自主性的獨立主體；另一方面，政府開始有意識、有選擇地逐步從部分社會領域中收縮權力，通過“放管服”、政府權力清單等措施，減少權力對社會的束縛，公民、企業、社區、社會組織獲得了更大的自主自治空間。十八屆三中全會《決定》進一步強調，要增強社會自我調節能力，激發社會組織活力，這表明黨和政府在社會管理體制方面發生了觀念的變革，已經充分認識到社會組織自主治理對實現國家治理體系和治理能力現代化的重大價值。

培育社會組織重點要關注兩類組織體：一是社會團體的培育和自主治理能力的提升。社會自治組織在此主要指社會團體*根據2016年2月6日修改的《社會團體登記管理條例》第二條的規定，“社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”，包括經濟意義上的社會自治組織(如經濟領域的各種行業協會、中介性職業的行業協會組織等)、社會公益組織(如環境保護社團、消費者權益保護協會等)等等。這些社會組織是增強市場主體、社會主體參與公共資源管理和公地悲劇治理的結構性力量，需要大力培育。在社會團體培育過程中，要改革社團登記制度，對行業協會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會團體成立和登記實行直接登記制，既要對社團成立給予便利，又要促進其依法成立并在法律范圍內活動。在治理能力培養方面，賦予相應的社會團體參與社會治理的主體資格，鼓勵社會團體參與公地悲劇治理。比如，經過多年的探索，我國在環境保護領域已經初步形成社會團體參與公地悲劇治理的法律制度機制：環境保護公益社團可以自發成立并在民政部門登記；2012年《中華人民共和國民事訴訟法》、2014年《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和2014年修訂的《環境保護法》，均賦予了環境保護公益社會團體參與自然資源保護、環境污染治理、生態環境保護的權利和提起公益訴訟的主體地位；在實踐中，環境保護公益社會團體參與自然資源、環境污染、生態保護的公益訴訟如雨后春筍般不斷涌現，*2018年3月9日最高人民法院院長周強在《最高人民法院工作報告》中指出，過去5年社會組織提起的環境公益訴訟案件有252件。對生態環境領域的公地悲劇治理取得了良好社會效果。*如騰格里沙漠環境污染系列公益訴訟案等。二是培育社區自治組織。城鄉社區無疑是社會治理的基本單元，是公地悲劇治理的參與者、利益共享者甚至是治理的組織者。2017年6月中共中央、國務院出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，要求增強社區服務功能，實現政府治理和社會調節、政府治理和居民自治良性互動。社區和居民自治組織將成為我國未來國家治理體系中的重要主體。*2017年10月1日施行的《民法總則》確認了村(居)民委員會具有基層群眾性自治組織特別法人資格的法律地位。此后，國務院發布《關于批轉發展改革委等部門法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》，民政部迅速在全國范圍內部署開展賦予村(居)民委員會基層群眾性自治組織特別法人統一社會信用代碼工作，將為全國10萬多個居民委員會、55萬多個街道村民委員會頒發統一社會信用代碼。社區組織身份的法制化，將進一步提高城鄉社區治理法治化，有助于激發基層活力，提升社區治理水平，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化。11月3日，民政部部長黃樹賢向北京市東城區東華門韶九社區頒發了全國首張基層群眾性自治組織特別法人統一社會信用代碼證書，這標志著我國基層群眾性自治組織正式開始獲取特別法人“身份證”。

(三)制定和完善公地悲劇治理方面的法律法規，加強制度供給

無論是單一主體治理模式還是多元主體協同治理模式，人們對外部強制力在治理中的作用形成了基本共識：實現公共資源有效治理和防范公共資源陷入公地悲劇的有效途徑之一，就是建立外部強制力量，加強制度供給，通過創設制度規則從外部施加約束，克服或抑制人們在公共資源消費中的集體理性缺陷以及各治理主體之間的不合作行為帶來的消極后果。

公共資源管理和公地悲劇治理必須納入法治框架，這是公地悲劇治理的制度化、法治化，也是依法治國的必然要求。全社會首先應當培養公地悲劇治理的法律意識和法治文化；其次，應當建立和完善法律制度體系，通過立法彌補公共資源管理領域存在的制度漏洞，增加公地悲劇治理的制度供給；最后，加強公地悲劇治理方面既有法律法規的貫徹實施，真正做到嚴格執法、公正司法、全民守法，為公地悲劇治理保駕護航。