社會治理視閾下西方警治模式的演變*

周凱

(上海交通大學 馬克思主義學院，上海 200240)

【社會治理研究】

社會治理視閾下西方警治模式的演變*

周凱

(上海交通大學 馬克思主義學院，上海 200240)

警治模式；抗爭政治；社會治理

西方警治歷經的武力升級、協商管理、策略瓦解三種模式變遷，折射了西方國家抗爭治理的理念轉變。西方警治模式的發展既與西方社會“街頭政治”的興起密切相關，又深受警察因素、抗爭者因素、威脅性因素的影響與制約。中國社會的抗爭治理雖然不能簡單照搬西方經驗，但其警治行為中的模式演變、警察群體的角色定位、警治行為的法治保障具有一定借鑒意義。

近年來，各種抗爭行動在全球范圍內此起彼伏，抗爭政治逐漸成為學界關注的議題。所謂“抗爭政治”，是指普通民眾聯合起來對抗資本控制、權力精英、執政當局的集體行動，其形式涵蓋革命、社會運動、示威游行、罷工抗議等。[1]2-6在抗爭政治研究中，抗爭者無疑受到了長期持續性的學術關注，其訴求表達、組織方式、動員策略、抗爭手法等成為研究重點。與此同時，另一類人群也同樣引發了學界的興趣——這就是出現在每一次街頭對峙之中并擔當維護公共秩序職責的警察。

在西方，一旦游行示威或抗議行動爆發，警察擔負著現場應對的法律責任，而其專業化處置抗爭性集體行動的職業行為稱之為“抗爭警治”。在過去20年中，國內學界對西方抗爭政治和基層社會治理的理論探討多從社會參與者的角度展開，對警治問題的關注相對不足。因此，評述西方警治行為的模式變遷和影響因素，對當下中國基層社會治理具有重要的現實意義。

一、警察與社會治理

警察是實現統治階級政治意志、維護統治秩序的強力手段和重要保障。從某種程度而言，暴力或威脅使用暴力是警察行為的本質屬性。“警察的限制實際上是代表國家對所有社會成員或組織進行規制、規范、約束直至懲罰……國家通過警察展現統治性、暴力性。”[2]56

隨著傳統國家的現代化轉型，警察的暴力工具屬性日趨隱性化，而其保障社會秩序、處理社會事務、服務社會需求的社會治理職能則愈發凸顯。恩格斯曾指出，國家的“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”[3]523換言之，國家的社會職能是其政治統治職能的重要基礎，只有滿足社會成員基本的生存及發展需要，政權本身才能穩固。在現代國家中，警察是國家履行其社會治理職能的核心機構，代表國家提供各種公共產品和公共服務，如維護公共安全、打擊犯罪活動、展開緊急救助、提供便民服務等。特別是在西方社會，警察在三權分立的體制框架下具有相對獨立的地位，并作為一種公共權力在社會治理中扮演著舉足輕重的角色。利普斯基(Michael Lipsky)在其《基層官僚：公職人員的困境》一書中曾指出，諸如警察等處于社會治理最前線的公共權力使用者，雖然職級不高，卻決定著宏觀政治決策和公共政策執行的實際效果：“基層官僚的即時決定、日常規則、應對不確定性和工作壓力的手段，皆成為實際執行的公共政策。”[4]xiii如果忽視這一群體的思維邏輯和行為方式，政治家和決策者精心設計的政策或許在現實中難以得到準確有效的執行，甚至出現南轅北轍的現象。

從社會治理的角度而言，警察是國家和社會邊界勘劃中至關重要的連接點——它既為“國家-社會”互動提供秩序保障，又是國家與社會對話的重要媒介。一方面，警察作為國家的即時代表，必須對任何違背國家法律、政府法規及社會規范的行為實施有效處置，以維護國家安全、法律權威及社會秩序；另一方面，警察是公共權力與公民權利互動的中介者，即在體現國家政治意志和堅持嚴格執法的同時，又要保障公民的基本權利和提供公共服務。在現實中，警務工作往往涵蓋了社會生活的方方面面，大到應對突發公共安全事件、化解社會矛盾、打擊犯罪行為，小到調解鄰里糾紛、管理戶口登記、處理失物招領等。作為國家和社會的連接點，警務工作客觀上需要不斷平衡公權力與私權利之間的“緊張”，協調“法理情”之間存在的內在張力。羅伯特·雷納曾形象地將警察稱之為“社會各種勢力之間關系的調解者——‘一個街頭角落的政治家’。”[5]105因此，警察在社會治理中的角色與作用值得我們給予更多的學術關注和理論探討。

二、西方警治的模式變遷

21世紀以來，西方社會經歷了一波又一波的“街頭政治”。如何應對集體性的抗爭行為、有效維護社會秩序，成為抗爭政治研究的核心問題之一。從抗爭治理的角度來看，國家絕非僅是一種政治環境或結構性背景，而是具備獨立行為能力以應對抗爭行動的重要參與者，因此必須將其視為獨立一方展開深入研究。由于“國家”本身是一個極為復雜多維的抽象概念，學術研究往往需要將其具化(disaggregate)。在西方，警察被賦予了代表國家應對社會抗爭行動、維護公共秩序的法定責任。西方警治經歷了三種模式的發展與演變：即武力升級模式(escalated force)、協商管理模式(negotiated management)以及策略瓦解模式(strategic incapacitation)。

武力升級模式是西方國家應對抗爭行動最早采用的警治模式。20世紀50-60年代，美國警察在應對國內由于越南戰爭所引發的一系列社會運動時采取了較為強硬的處置方式——以強大壓倒性的警力布置回應抗議人群的暴力行為或傾向。該模式的核心理念是通過逐漸升級武力達到控制抗議人群、維護并恢復公共秩序的目的，在此過程中絕不姑息參與人群的任何過激行為或暴力舉動。[6]371-389換言之，抗爭者的暴力行為必然招致警察毫不留情的武力壓制。然而，武力升級模式雖能快速有效地控制抗爭行動，但卻極易造成警察與抗議人群之間的暴力對抗，使得“國家-社會”的互動關系不斷惡化。因此，從20世紀60年代后期開始，西方國家開始思考如何改變這種“以暴制暴”的警務處置風格，尋找更為柔性的抗爭治理方式。

自20世紀70年代中期，協商管理模式開始興起并逐漸成為西方抗爭警治的主導模式。以美國為例，警方改變了以往對待抗議群體和抗爭行動的強硬態度，采取較為親民的姿態，主動與抗議者協商對話，對策劃中的抗議行動進行勸解疏導，對具體的抗議時間、地點、方式予以規范和限定。該模式的根本目的是通過充分溝通協商以實現對集體行動的有效控制，減小抗議活動對公共秩序的干擾和影響，并且最大限度地避免出現過激行為和暴力沖突。[7]總之，協商管理模式有助于扭轉警察與抗議者之間的對立關系——警察充分尊重社會成員訴求表達的權利，民眾亦理解和配合警察維護社會秩序的職責所需。由此，雙方開啟了制度化的正向互動，降低了警民對抗的發生機率，形成了抗爭治理的一種主導性范式。

進入21世紀以后，隨著全球化的不斷推進，愈來愈多的跨國界社會運動興起。例如，2011年美國爆發的“占領華爾街運動”迅速蔓延至許多西方發達國家，最終升級為全球性的“占領行動”。這些運動的核心組織者往往是匿名狀態，通過現代通訊工具和社交媒體進行了大規模的組織動員，并迅猛擴展至社會各個角落，對公共安全和社會秩序產生極大威脅。為了應對這一新變化，西方警治開始強調通過情報收集、提前預警以及空間控制等手段，在不侵犯公民表達權的前提下，倚重事前有選擇性地使用武力而非事后懲戒性地處置違法行為，以達到維護公共秩序的最終目的，即所謂的策略瓦解模式。該模式的最大特征是兼容了武力升級模式和協商管理模式的基本特點——既策略性地運用武力(如使用非致命性武器、事先控制潛在的麻煩制造者、超時或延期拘留、劃定禁止抗議區域等)，又保持與那些理性自律的抗議者進行及時溝通，以達成有效規制集體行動整個發展過程的最終目的。[8]636-652

西方警治的三種模式演變反映了抗爭治理的理念轉變。西方社會自20世紀60年代起經歷了基于價值理念訴求為標志的“新社會運動”，國家在應對民眾表達非物質利益訴求的集體行動(如女權運動、同性戀身份認同運動等)過程中，逐漸從剛性強調社會秩序轉向通過柔性協商互動來引導規范抗爭行動。當全球化和新媒體帶來愈來愈多的跨國界社會運動時，西方國家又開始采取抑制性策略以確保其社會控制力，即強調提前介入抗爭行動的組織動員過程，對潛在的參與人群采取預防性的限制措施。總體而言，西方警治模式的變遷折射出其抗爭治理的三種思維轉變：首先，由武力威懾和強力壓制轉向將抗議活動納入規范性的警務控制流程，實現由“堵”到“疏”的轉變；其次，由封閉式單一治理模式轉向開放式多元治理模式，即警察不再獨攬維護公共秩序的重任，而是通過與抗議者協商互動達到共同對社會秩序負責的效果；第三，由被動式治理到主動式治理，強調利用情報收集、空間限制、預防控制等手段，對高度組織化的集體行動或由社交媒體所發動的“去中心化”社會運動采取“先發制人”的規制策略。

需要特別指出的是，上述三種警治模式在現實中依然被廣泛運用。相對而言，協商管理模式和策略瓦解模式更為多見，而武力升級模式則是西方國家維護公共秩序的最后手段。例如，2014年美國弗格森小鎮發生了非裔美國人組織的示威游行，當地警方通過不斷升級武力的方式終止了這次抗議行動。此外，亞歷克斯·維塔爾(Alex S. Vitale)分析了美國爆發過占領“華爾街運動”的十個城市所采取的警治模式，發現面對持有相似訴求的抗議人群，美國警察的處置方式極為不同：紐約市所采取的警治策略較為強硬，對任何違反法律規定和嚴重干擾公共秩序的行為均采取強制武力予以回應；相比而言，芝加哥、費城、波士頓、西雅圖等城市則使用了較為溫和的協商管理模式，通過與抗議人群事前進行充分溝通協商，確保了集體行動整個過程的可預見性和可控性；而洛杉磯、奧克蘭等地采用了策略瓦解模式，對行動組織者及抗議活動的地域空間等進行了嚴格限制，最大程度上減小了集體行動對公共秩序的負面影響。[9]由此可見，西方國家在抗爭警治實踐中亦存在著較大的差異性和多樣性。那么，何種因素影響和制約著警治模式的運用與警治策略的變化呢?

三、影響西方警治模式的主要因素

警治模式的運用與警治策略的變化決非即興發揮或隨意“演繹”，而是具有深刻的結構性原因和內在邏輯性。概言之，影響西方警治模式及警治策略的主要因素有：警察因素、抗爭者因素及威脅性因素。

(一)警察因素。所謂警察因素，是指警察及警務部門自身所具備的某種特質，如警察實力、警察知識、組織文化等，對警治模式選擇構成了實質性影響。詹妮弗·爾海(Jennifer Earl)等認為，警察實力是制約警治行為的重要因素。通過研究1968年至1973年發生在紐約州的抗議事件，他們發現具備較強警力配置和警務裝備的警察機構往往并不急于壓制抗議人群，而是傾向于在現場展示其“硬實力”，并輔之以協商勸說等方式平息事件；警力相對薄弱的地方反而更傾向于通過升級武力(如更大范圍內征調警員)來壓制抗議者。[10]581-606另外，德拉波爾塔(Della Porta)提出了“警察知識”的理論解釋，即執法者會自我總結職業角色與周邊環境的互動情況，并逐漸積累應對不同抗議人群及抗議方式的知識經驗，從而形成其在抗爭治理中差異化的警治行為。例如，西方國家的警察會對抗議人群進行標簽化的“好”“壞”區分：“好”的抗議者通常是那些為了具體利益而參與行動的普通民眾(如被解雇的工人、長期失業的婦女等)，警察對這一類人傾向于采取比較溫和的處置方式，甚至能夠容忍其輕微地觸犯法律；而所謂“壞”的抗議者則是指那些提出非物質性訴求或“職業化”的抗議群體，這些人受到某種抽象理念(如女權主義、綠色主義等)鼓動而走上街頭，以破壞公共秩序為手段來引起媒體興趣和社會關注，因而這一群體會受到警察較為嚴厲的管控和壓制。[11]228-252此外，莎拉·蘇爾(Sarah Soule)等學者認為，警察機構自身的制度特質及組織文化亦會對警治行為產生重要影響。[12]145-164例如，美國警察擁有較高的自由裁量權且政治上保持中立，這種制度設計使得警察對于抗議行為相對寬容和耐心，然而美國警察又高度重視身處執法一線人員的人身安全，任何暴力行為容易引發執法部門的強力處置。

(二)抗爭者因素。不同于警察因素，抗爭行動參與者所具備的不同特質與稟賦差異也被認為是警治行為產生差別的關鍵誘因。一般而言，作為國家暴力工具的警察不會冒險嘗試沒有把握的強力行動——任何失敗的壓制，不僅是一次公開的“丟臉”行為，更有可能引發更大規模的抗議甚至危及政權的穩定。換言之，警察傾向于在抗議者比較“孱弱”、武力壓制可以一蹴而就的情況下才會考慮運用武力終止抗爭行動。那么如何界定抗爭者是否“孱弱”呢？所謂“孱弱”(weakness)，一般是指參與集體行動的群體不具備對政治體制進行懲罰或報復的能力。爾海等學者將抗議者的“孱弱”劃分為兩種類型：外缺性孱弱(weakness-from-without)和內生性孱弱(weakness-from-within)。[13]44-68“外缺性孱弱”是指抗議者無法尋求第三方力量(諸如大眾媒體、社會精英、社會組織等)作為外部盟友加以依賴；“內生性孱弱”則泛指某一社會群體缺乏與政府實現有效溝通的制度渠道、關系網絡及人脈資源。在抗爭行動發生時，一旦抗議群體被標識為欠缺外部支持的“外缺性孱弱”，或與政治權力連通性不足的“內生性孱弱”， 則有可能遭遇警察的強硬對待。反之，當抗議者擁有較強的組織協調能力、社會動員能力或政治游說能力時，執法部門則會更加謹慎地權衡采用壓制性策略的可行性與風險性，并傾向于運用協商管理模式或策略瓦解模式來妥善應對。因此，抗爭者是否“孱弱”也成為影響警治行為的重要因素。

(三)威脅性因素。隨著抗爭政治在全球范圍內的愈演愈烈，警察在抗爭警治中面臨的各種不確定性和變數大大增加，其在現場處置中的威脅感知逐漸被視為解釋警治模式變化的關鍵變量。杰克·古德斯通和查爾斯·蒂利(Jack Goldstone & Charles Tilly)曾指出，在抗爭政治高度互動的演進過程中， “威脅”這一因素對深刻理解國家應對行為具有重要作用：“‘威脅’是一個自變量，它自身的機制極大影響著沖突中抗議人群與國家的互動行為。”[14]181一旦集體行動對社會秩序產生嚴重沖擊或對警治行動造成現實阻撓和安全威脅，警察勢必使用武力予以終止。反之，當抗爭政治的互動過程未對警察履職產生實質性威脅，則警治行為也會相對寬松。值得注意的是，一些學者將“威脅”視為客觀因素，即抗爭行動的某些特質天然性地具有威脅性，如規模大、組織程度高、抗議方式激烈、境外勢力參與等;[15]而另一些學者則認為絕對“威脅性”的因素并不存在，所有因素都必須經過認知主體的識別和判定才有可能被賦予“威脅”標簽，即任何因素都離不開執法者的主觀感知、分析和界定。[16]換言之，所謂“威脅性”實際上是一個相對性概念和動態化因素，威脅與否取決于臨場環境下警民雙方的認知判斷、政治信任與互動過程。

總之，警察因素、抗爭者因素和威脅性因素被視為是影響當今西方社會警治策略變化和警治模式發展的重要因素。從警察自身角度而言，其強制能力、警務經驗及組織文化等方面的區別是理解警治行為的主要維度；從抗爭者角度而言，參與群體是否“孱弱”成為分析執法部門選擇強力壓制抑或溝通協商的解釋變量；而威脅性因素則將警察因素與抗議者因素聯系在一起，從臨場互動的角度提供了一種更為動態化地解讀警治策略選擇的理論視角。誠然，上述西方警治模式的演變及其影響因素是基于西方社會的歷史進程和政治文化背景，不能簡單模仿或照搬，但從國家治理現代化的角度而言，其對當今中國社會的抗爭治理創新仍然具有重要的參考價值。

四、對基層社會治理創新的啟示

作為國家的暴力工具和公共權力的代表，警察不僅具有壟斷性使用強制力的權力，而且掌握著是否介入、何時介入、如何介入抗爭行動的主動權和機動權。換言之，警察實際上擁有維護公共秩序、緩解矛盾沖突的能動性和主導性地位。抗議者是否“孱弱”或帶來嚴重“威脅”，這些因素都必須通過警察的感知、權衡及判斷來產生實際作用，即警察在現場處置中擁有對參與人群特質及其行為的界定權和裁量權。隨著中國社會的劇烈轉型、民眾維權意識的不斷提升以及公民組織的快速發展，各類群體性事件開始日益增多。抗爭治理已成為基層政權必須面對的現實挑戰之一。西方警治中的模式發展、警察群體的角色定位、警治行為的法治保障對推進中國基層社會治理創新具有重要啟示。

首先，探索符合中國國情的抗爭治理模式。西方警治中的武力升級、協商管理以及策略瓦解模式皆源自西方社會自身的發展歷程，其演化過程恰恰說明抗爭治理沒有“放之四海而皆準”的單一路徑，而是需要根據現實世界的具體情境不斷進行理念與實踐創新。在國家治理現代化進程中，中國基層社會的抗爭治理也必須尋找符合中國國情和客觀實際的有效模式。較之西方社會普遍警力配置完備的狀況，“警力總數不足，一線警力緊張”是當下中國基層政權在抗爭治理中遇到的嚴峻挑戰。[17]然而，“警力有限、民力無邊”——從頂層設計的角度而言，基層社會的抗爭治理必須堅持走群眾路線，形成警民共治的多元治理模式，即充分動員各種社會力量協同完成維護社會穩定和維系公共秩序的艱巨任務。從實踐層面而言，可以充分借鑒西方警治模式的長處：如策略瓦解模式的重視情報收集和提前介入，特別是依靠群團組織、社會組織、退休黨政干部、社區積極分子等力量共同甄別社會不穩定因素并參與矛盾化解工作。此外，協商管理模式中的警民互動也是抗爭治理的一個新視角，即警察應尊重和理解民眾表達合理訴求的基本權利和強烈愿望，以平等姿態進行溝通協商，避免簡單粗暴地壓制群眾的正當要求。最后，一旦集體行動出現暴力傾向，強力控制是任何政府為維護公共秩序所必須果斷采取的應對策略。

其次，警察應成為國家與社會之間張力沖突的緩沖層。無論在西方還是中國，在處置社會抗爭事件時，警察都必須第一時間出現在現場，控制事態發展，調解矛盾沖突，恢復公共秩序。相比而言，西方警察往往以較為中立的姿態介入到民眾的集會、游行、示威等活動中。一方面，警察尊重民眾的表達及集會自由，不會貿然終止集體行動；另一方面，警治過程體現了高度職業化特征，不受當地政府或官員的干擾。這種類似于“第三方”的角色反而使得民眾較為信任警察的職業素養和專業判斷，并樂于接受其引導和調解，讓警察無形中成為“官民”矛盾沖突的緩沖層。與此形成對照的是，中國基層的警務工作常常陷入“左右為難”的尷尬境地。比如，一些地方干部動輒差遣警察參與各種非警務活動(如征地、拆遷等)，并依賴警察權威壓制民眾正當訴求的表達，導致了警民關系日益緊張——警察充當了基層政權胡亂作為的“替罪羊”，成為民眾怨忿情緒的發泄對象。特別是在群體性事件處置過程中，警察往往被一些地方政府視為“擋箭牌”和“防彈衣”，或淪為某些基層干部的“打手”和“保鏢”，根本無法有效安撫民眾的不滿情緒，難以承擔化解“官民”矛盾沖突的重任。為此，公安部曾三令五申嚴禁民警參與各種非警務活動，其目的正是強調警治行動的專業化和職業化特性。[18]從長遠角度來看，基層抗爭治理創新的一個重要切入點是強化警察的公共服務屬性，提升警務部門的垂直化管理和職業化素養，塑造“人民警察為人民”的制度文化，使之成為調節國家和社會之間張力的“減壓閥”。

第三，建構警治行為的法治保障。在西方國家，任何一種警治策略和警治模式都必須基于法律授權并符合既定的法律程序。警察對社會抗爭的處置方式既嚴格按照現有法律的賦權進行實施，其警治行為又受法律的保護和約束。樊鵬、汪衛華、王紹光等曾指出，維護中國社會的穩定不僅需要堅持“依靠群眾、依靠基層”的群眾路線，還須提升公安部門的法治化程度。[19]33-43從國家層面來看，全面推進依法治國是中共十八屆四中全會提出的重大戰略部署。由此，警務法治化也是法治建設的題中應有之義。警治行為必須依照法律規定而為，政治權力并非不能介入警務活動，但其介入過程必須在法治框架下進行并受到法律制約。目前，在基層社會治理中，警治行為受地方領導的行政命令影響較大，非法用警現象屢見不鮮，警察濫用職權的事件也時有發生，“有法不依”“執法不嚴”等問題依然嚴重，這都充分表明警務法治化的必要性和緊迫性。在基層社會治理中，應該認識到當下中國社會所發生的大多數社會抗爭事件并非挑戰中國共產黨的執政地位或詆毀社會主義的基本制度，其本質是民眾為了表達某些具體的利益訴求而進行的非制度化維權活動。在處理這類人民內部矛盾時，一切脫離法治軌道的處置方式皆不可取(如“花錢買平安”或強力打壓等)。因此，唯有推進警務法治化才是杜絕權力濫用、取得民眾信任、創新抗爭治理的重要保障。

最后，中國社會不斷出現的群體性事件呈現出與西方截然不同的顯著的“規矩意識”，這構成了當前基層社會治理的邏輯起點。雖然中國民眾的維權意識日益高漲，但群體性事件的參與群體大多是為了維護自身權利而“無奈一搏”。在許多集體行動中，參與者會主動地擁護中共的執政理念和維護現有的政治體制，并自覺地恪守一些政治“規矩”(如回避政治上的敏感議題、避免言語攻擊或丑化國家領導人等)。這與西方社會抗爭政治中參與者為了強調個人的價值理念或權利訴求，不惜突破體制束縛、法律規制和政治底線的行為具有本質上的不同。因此，基于西方社會背景而衍生出的西方警治模式決不能盲目套用或簡單照搬，而必須對其進行審慎的學理分析與理性借鑒，并結合中國社會發展的實際境況，從模式探索、機制設計、法治建構等維度提出有效應對基層社會治理挑戰的“中國方案”。

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EvolutionofWesternPolicingModel:FromPerspectiveofSocialGovernance

ZHOU Kai

(SchoolofMarxism,ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200240,China)

policing model; contentious politics; social governance

Western policing model has experienced three major generational changes, from escalated force model, negotiated management model, to strategic incapacitation model, which reflects the shifting rationale of tackling contentious actions in western countries. The evolution of western policing model is associated with the rise of “street politics” in the west, as well as deeply influenced and constrained by police-related factors, protester-related factors, and threat-related factors. Although it is impossible to imitate western policing experiences, however, the development of policing model, the role of policeman, the institutionalization of policing behaviors are still important reference to promote the innovation of grassroots social governance in contemporary China.

10.14182/j.cnki.j.anu.2018.01.011

2017-01-23；

2017-03-16

上海市浦江人才計劃資助(16PJC061)；上海交通大學中國城市治理研究院城市治理專項項目(16JCCS27)

周凱(1983- )，男，山東濟寧人，博士，講師，研究方向為基層社會治理和抗爭政治研究。

D035.29

A

1001-2435(2018)01-0086-06

陸廣品