“拼湊應對”：雙重邏輯下基層干部扶貧行為
——以豫南G鎮為個案的探討

張 雨

(南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095)

精準扶貧實施以來，我國扶貧工作取得重大成就。但與此同時，扶貧工作中的問題也日漸突出。學界普遍認為精準扶貧的核心要義“扶真貧、真扶貧”在實踐中被曲解，在識別中存在區域排斥[1]、規?？刂芠2]等不精準現象；在幫扶中存在產業發展政策與地方實際不相符[3]、扶貧資源精英捕獲[4]的現象；在管理中存在貧困戶信息收集不全、致貧原因不清[5]等動態化管理缺失的問題；在考核中存在基層干部基層布景應對上級檢查的策略性應對現象[6]。

學界從3個不同的路徑對精準扶貧實踐中存在的問題進行了解釋：①運用中央—地方—村莊的分析框架進行分析，認為是中央監督不充分，事權下沉地方，村莊代理人角色弱化導致了扶貧問題的出現[7]；②從鄉村治理視角出發，認為是鄉土社會的模糊性、小農生存倫理的局限性、基層組織困境[8]、村莊權威缺失、村民自治不足[9]等導致扶貧問題的出現；③對精準扶貧政策進行解讀，認為政策本身存在明顯的悖論[10]。

已有研究對扶貧中存在的問題及導致問題出現的制度、組織、政策、文化成因進行了細致、全面的研究，但依然留下了可供開拓的空間。當前對精準扶貧的研究缺乏對扶貧工作中的行動者——基層干部行為的研究，政策執行者對政策成效有著至關重要的作用。通過2017年7月對豫南G鎮的調研，發現基層干部在扶貧工作中存在一個突出的行為現象——“拼湊應對”?；诖耍P者對基層干部扶貧中的“拼湊應對”行為展開研究，描述基層干部“拼湊應對”行為在扶貧中的表現、后果，導致基層“拼湊應對”行為的雙重邏輯，最終提出思考和建議。

1 “拼湊應對”：基層干部行為的一個理論解釋

關于基層政府及干部行為，存在2個相互矛盾的現象，一方面基層政府爭相參與“政治錦標賽”[11]、積極招商引資、大力發展經濟，積極踐行國家各項政策、對上級任務高度敏感；另一方面基層政府及官員在政策執行中存在策略主義[12]、選擇性執行[13]等應付式的行為。為了更好地解讀基層干部行為表現的機制，周雪光[14]在林德布羅姆關于官員行為理論的基礎上提出了“拼湊應對”的行為模式理論。

漸進決策模式的創始人林德布羅姆首先提出了運用“拼湊應對”的行為模型來描述政府官員在政策執行中的抉擇、執行特征。林德布羅姆認為政府官員是具有有限理性的人，而不是全面理性決策模式中強調的人具有完全理性的特質，政府官員對信息的收集和加工能力受環境、自身條件、知識等的限制，其做出的決策是相對理性的。因此，與傳統的理性決策模式不同，林德布羅姆強調“漸進調試的科學”，即決策者應該采取漸進的有限比較的方式來做出選擇，在決策過程中，政府官員的行為表現出一種“漸進搜尋”和“反復調整”從而解決問題的特點，其會根據當前面臨的直接壓力采取最有效的短期可行行為。由于注意力及找尋可行方案的能力有限，會導致政府官員對最有效率、最有效能的重要方案的忽視。

周雪光[14]認為林德布羅姆描述的政府官員與我國基層官員有諸多相似之處，他們都處在科層制之下，面臨著多維壓力，信息處理能力、政策方案評估和選擇能力有限，因此，對我國基層官員的分析可以借鑒林德布羅姆的“拼湊應對”行為模型。但是林德布羅姆描述的是具有決策權的官員，而我國的基層官員自主性相對受限，其主要工作是完成上級下達的各項指標任務。周雪光[14]將基層的“拼湊應對”歸納為采取臨時的應對策略，關注短期目標，在過程中因條件變化而不斷調整策略，因此表現出前后不一致的行為軌跡。

2 精準扶貧中基層政府“拼湊應對”行為表現

G鎮位于河南省級貧困縣L縣，2016年初精準識別出貧困戶912戶，貧困人口3 335人，其中貧困村5個，貧困人口發生率為6.26%，高于L縣平均水平5.5%?？h里規定G鎮在2018年實現本鎮現行標準下貧困人口全部脫貧。G鎮成立了脫貧攻堅指揮部，明確了10個專班具體負責脫貧工作。全鎮形成了黨員干部、人大代表、鄉鎮干部、村干部、駐村干部全力扶貧的脫貧攻堅緊張局面，基層干部爭分奪秒地完成上級下達的扶貧任務指標。然而在對G鎮進行調研的過程中發現，在熱鬧非凡的扶貧場景下是基層干部的拼湊應對式扶貧行為，具體體現在對貧困戶的幫扶和貧困村“摘帽”中。

2.1貧困戶幫扶中的“拼湊應對” 首先，將扶貧工作隊的物質幫扶或社會物質捐贈轉化為現金收入。G鎮計劃在2016年實現1 372人脫貧，在年度扶貧任務壓力下，基層干部將社會各界及幫扶工作隊的物質幫扶資料轉化為現金收入計入貧困戶年度收入中充數。如竹竿村貧困戶LDK2016年家庭收入統計中：教體局第一次送來春耕物資，計200元；教體局第二次送來雞飼料1袋、被子1床，計200元；教體局第三次送來菜種、雞飼料，計200元。“去年(2016年)教體局之所以在年底又來了兩次是因為這家貧困戶是2016年預脫貧貧困戶，但是快到年底的時候我們稍微算了算，他家的年人均純收入還缺幾百才能達到縣里規定的3 018元的脫貧標準，所以教體局就多來了兩次，隨便買點東西，誰也不會去計算他送的東西到底值多少錢。這樣貧困戶不就脫貧了嘛”(訪談記錄村干部ZF2017-07-12)。

其次，利用空殼合作社“帶動”貧困戶轉移就業，實現收入增長。鑒于縣里對各鄉鎮通過轉移就業實現脫貧的人口數目有明確規定，G鎮需要通過轉移就業實現2 097人脫貧。于是G鎮部分村莊就將貧困戶劃分到村莊內不同的合作社或企業中轉移就業。部分企業雖然與政府簽訂了幫扶協議，明確了幫扶人數和責任，但實際上貧困戶并未在企業工作?！拔覀兇迓愤吷嫌幸粋€合作社，其實是村里面私人辦的魚溏掛著合作社的名字，雖然貧困戶幫扶計劃中寫明這個合作社幫扶8戶貧困戶，但其實這8戶貧困戶從來沒上過班，也沒掙過錢，上面來檢查前，跟他們說說互相背一下名字”(訪談記錄村干部YH2017-07-13)。

2.2貧困村“摘帽”中的“拼湊應對” 貧困村退出主要考察貧困村的貧困發生率、產業發展、村集體經濟收入等情況。下面以G鎮的史河村為例說明基層干部在幫助貧困村“脫帽”中的“拼湊應對”行為。

史河村建檔立卡前集體經濟收入為0，農民人均純收入6 164元，2014年建檔立卡時貧困發生率為7.59%。2015年末貧困人口21戶75人。為了幫助史河村在2016年實現脫貧目標，基層政府及官員從考核的各個層面做出了不同程度的“努力”。首先，正如“2.1”分析所示，經過村委會和鄉鎮干部的多番“拼湊應對”，史河村2016年脫貧13戶44人，貧困發生率降到1.51%，達到縣貧困村脫貧標準。其次，為了使該村集體收入達到縣里規定的4萬元脫貧標準，基層干部“創造”了村集體水面出租費用收益9 600元；與竹竿村、朱湖村合作建設蔬菜大棚發包收益6 000元?！按寮w水面出租是鄉里面領導聯系村里一個魚塘的承包商，跟他簽訂一個假協議，轉賬照常進行，錢鄉鎮出，上級檢查完后村里再還給鄉鎮。蔬菜大棚的發包收益也是鄉里面聯系好的，跟那兩個村主任說好，把這筆錢先轉到村里，到時候再返還”(訪談記錄村干部NX2017-07-14)。再次，村莊中需要有特色產業，史河村上報的特色產業是縣扶貧辦通過財政專項扶貧資金投入的建設規模為1 200 m2的肉牛養殖場?！叭馀ｐB殖場目前正在開工中，項目資金為49萬元，但是現在已經花費60萬元了，后續我們繼續籌資，看能不能籌到，走一步看一步吧，先把考核難關渡過再說”(訪談記錄村干部ZI2017-07-14)。

無論是對貧困戶幫扶還是貧困村“摘帽”，基層干部都普遍采用“拼湊應對”的行為策略，所有的扶貧工作根據上級考核檢查推進，導致基層扶貧中的“數字、文本脫貧”，扶貧的形式主義問題依然突出存在。

3 基層扶貧“拼湊應對”行為產生機理分析

基層扶貧中的“拼湊應對”行為是其所面臨的雙重官僚制邏輯相互作用下的策略選擇。

3.1壓力型體制下完成任務的邏輯自古以來，中央集權制就是我國官僚體制運作的顯著特點，我國官僚體制在很大程度上是以自上而下的指令為中心而設置的，呈現出顯著的壓力型體制特征。雖然改革開放后，中央將部分權限下沉給下級政府，但是惟上是從、完成上級的指令任務依然是下級的首要職責。官僚制內的權威關系是以向上負責制為重要特征的，下級官員的升遷、政治命運都掌握在上級領導手中，完成上級布置的任務是下級所有工作的首要目標。對于上級政府及領導而言，能夠更好地執行上級指令、不忤逆上級意圖的官員都是“有前途、有潛力的好苗子”；不能如期完成上級任務的官員都被認為是無能之輩，其仕途將會大受影響。因此，對于基層干部而言，不僅要完成標準任務，還要盡量超額完成，不僅要超額完成，還要提前超額完成，超額越多證明工作做得越好，越能得到上級的認可和賞識。然而，完成任務的邏輯并不意味著基層干部會如實執行政策，面對自上而下的高強度任務壓力，基層干部會選擇性執行、扭曲執行、敷衍執行政策甚至阻截政策執行。因此，扶貧工作中才會出現鄉村聯合造假、熱衷于對貧困戶幫扶形式化的扶貧行為，采取象征性的行為，通過拼湊應對來制造扶貧工作成效較好的假象，甚至不惜用短期工程項目損害村莊長期發展。

3.2績效考核制下獲得激勵的邏輯設計出對組織成員具有良好、恰當的激勵機制是所有組織中的管理者必須做好的事情，政府組織中的管理者也不例外。改革開放以來，中央實行了多次行政體制改革，對政府組織中的人事制度、績效考核制度、升遷制度等激勵機制進行了多次改革，績效指標的設計向數字化方向全面發展。對基層政府扶貧工作的考核也均采取數量化指標來衡量，實行月度檢查和年度檢查相結合的方式，對基層政府的扶貧工作成效按照考核所得分數排名，排在末位的基層政府官員將會遭受上級領導的約談。對于扶貧工作成績突出的干部，市、縣均采取不同程度的獎勵措施，包括政治榮譽和升遷獎勵。然而這種激勵機制只看過程不看結果，對基層干部在完成任務過程中采取的努力程度有所忽視，而基層干部的工作努力程度與任務最終完成情況可能并不相匹配。在這種情況下，激勵機制的邏輯就會導致基層干部熱衷于表面工作，熱衷于建設讓上級領導直觀感受到基層努力的政績工程，熱衷于短期效益的實現。官僚制邏輯下的激勵機制，由于難以有效探測基層干部行為的有效性，只能探測到其表面性的行為，不利于各基層干部的公平競爭。

在雙重邏輯中，居于主導地位的是完成任務的邏輯，對于基層干部而言，不能如期按時完成任務的后果是非常嚴重的。因此，為了完成任務，各部門會采取弄虛作假的方式制造表面上合理、合情的文件材料，以滿足上級的需求。然而，這樣將會導致基層干部的象征性扶貧行為得到了上級的表揚，而其實際的努力程度與其獲得的結果并不相匹配。這就產生了完成任務的邏輯與激勵機制之間的矛盾。

4 結語

2020年之前實現現行標準下貧困人口全部脫貧是全面建設小康社會的必要環節。十九大期間，習近平總書記再次強調了脫貧攻堅的重要性，而當前基層扶貧工作中存在的“拼湊應對”行為，無疑會消解精準扶貧政策成效。

基于上述分析，提出幾點政策建議：上級官員在制定扶貧任務時應基于基層實際情況，不能全憑上級的“美好愿望”逼著基層官員實行扶貧開發的“大躍進”；加快建立統一的大數據民生服務平臺，構建扶貧與醫療、社保、救助等公共服務部門的綜合管理信息系統，助推精準扶貧走上“云端”；構建更加合理的扶貧績效評估體系，運用新公共服務理論將公民視為顧客的理念，將貧困戶及村民的滿意度與評價納入對基層干部的考核中，構建基層干部與貧困戶責任-利益連帶關系，加強基層干部與村民之間的連接關系。

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