我國高校助學貸款的制度困境及國外經驗啟示

祁彩靜

摘要：我國高校助學貸款制度自實施以來，在發展和執行過程中成效與問題并存。雖然國家助學貸款政策經過修改完善，已趨于國際一般做法，但相關各利益主體之間的責、權、利劃分仍不明確，相關法律制度尚不健全，致使銀行積極性不高、交易成本過高、逆向選擇與道德風險等問題仍舊存在。本文以新制度經濟學理論為指導，借鑒國外成功的經驗，對完善我國高校助學貸款制度提出改進意見。

關鍵詞：助學貸款；制度困境；國外啟示

一、引言

國家助學貸款政策自實行以來取得的成效有目共睹，在2016年共資助貧困學生4 281萬人，資助總金額達956億元，其中，財政資金支出469億元，占總資助金額的49.1%，經辦銀行發放263億元，占總資助金額的27.5%，其他則來自于高校事業收入、社會團體、企事業單位及個人捐助資金。審視國家助學貸款在不同時期的制度安排，經過不斷調整、修改的國家助學貸款制度，已趨于國際一般做法，但由于各相關利益主體之間的責、權、利劃分仍舊不明確，相關的法律制度尚不健全，我國助學貸款制度仍存在一些困境。國外助學貸款制度過程中積累的成功經驗，或許能為完善我國的助學貸款政策提供解決思路。

二、高校助學貸款的制度變遷

我國高校助學貸款制度自1999年施行至今，經歷了試點、推行、調整、完善的四個階段，不同的制度變遷方式對制度的實施過程產生了不同的影響。

（一）試點階段（1999年9月-2000年8月）

該時期政策明確指定承辦國家助學貸款的銀行為中國工商銀行，而且將國家助學貸款定性為商業貸款性質。學生在申請時必須取得經辦銀行的擔保，貸款利息由財政貼息和學生個人各承擔50%，同時對家庭經濟特別貧困的學生提供特困生貸款，但對于到期無法收回的特困生貸款由所在學校和學生貸款中心共同償還。從各試點實施的情況看，效果不盡人意。

（二）推行階段（2000年8月-2001年7月）

該時期政策將助學貸款對象擴至研究生，貸款地區推至全國，經辦銀行涵蓋中國農業銀行、中國建設銀行和中國銀行，并取消貸款申請擔保制度，范圍擴大化及手續簡便化惠及更多的貧困學生。但銀行卻陷入困境，由于缺乏信用管理體系，銀行面臨的違約風險加劇，而且貧困生的家庭信息缺乏，學生畢業后去向、聯系方式等信息不確定，導致該時期貸款拖欠現象嚴重，銀行為追繳逾期貸款，付出了較大的成本，但得不到國家的激勵，因此，銀行發放貸款的積極性較低。

（三）調整階段（2001年7月-2004年6月）

為提高經辦銀行參與的積極性和自愿性，政府進一步調整高校助學貸款政策，包括由財政全面核銷呆壞賬、免征利息收入營業稅、不追究經辦人員及主管領導的呆壞帳責任等，以及實行“四定三考核”。2004年國家實行“風險儲備金”制度，由國家財政和高校各負擔助學貸款呆壞帳的50%。顯然，這一時期的助學貸款政策仍是強制性的，但政策側重于鼓勵銀行，提高銀行加入的積極性和自愿性。但由于疏于對學生還款方面的限制，高違約率現象仍存在。

（四）完善階段（2004年6月至今）

該階段政策首先改革了貼息方式，學生在就學期間產生的貸款利息由政府全部承擔，但畢業后的貸款利息則由學生自己全部承擔；其次，延長了還款年限，從畢業后4年改為6年，而且對自愿到國家艱苦地區、行業工作一定年限的畢業生實行還貸減免政策；再次，建立風險補償專項資金，由政府給予經辦銀行適當的補償來減輕經辦銀行的違約風險損失；最后，加強貸后跟蹤管理，降低違約概率。與前期相比，這一階段的助學貸款政策取得了明顯成果，在制度設計上向發達國家看齊，基本實現了由商業性到政策性的轉變。

三、高校助學貸款的困境分析

國家實行助學貸款政策的初衷是保證教育機會平等，幫助貧困學生順利完成學業，但在實行過程中，卻始終面臨著一些問題。

（一）銀行積極性不高

政府對于銀行的政策由強制性到鼓勵性的轉變，并未從根本上改變銀行發放助學貸款的自愿性，原因如下：第一，銀行承擔的違約風險過高。國家助學貸款為信用貸款，對貸款人信用要求較高，而目前我國信用制度建設主要記錄貸款學生信息，曝光逾期不歸還貸款的畢業生，同時高校組織誠信教育，僅流于形式，沒有法律懲戒手段，致使助學貸款回收困難，經辦銀行承受巨大風險。第二，助學貸款的政策性違背了銀行的盈利性本質。從商業銀行的角度看，貸款業務開展的必要條件就是貸款產生的收益必須大于投入的資金成本，但其涉及人數多、單筆業務量小、工作量大、回收期長等特點，使銀行面臨遭受損失的風險。

（二）交易成本過高

首先，增加了高校的交易成本。國家助學貸款制度在實施過程中，高校必然要成立學生資助管理機構，安排人員負責具體組織和管理貧困學生的認定工作、貧困生資格的復審、記錄貸款學生畢業后的信息等工作，明顯增加了學校的管理成本而且政府本著“誰受益誰分擔”的原則，要求高校承擔50%風險補償專項基金，讓學校參與風險分擔，加大了學校的風險責任。其次，增加了經辦銀行的交易成本。銀行承辦國家助學貸款，需要承擔的成本不僅包括貸前審核的成本，還包括貸后管理學生貸款的成本、催繳助學貸款的成本、助學貸款拖欠的成本等，無疑加重了銀行的負擔。

（三）逆向選擇與道德風險

我國商業銀行迫于政府壓力發放助學貸款，為避免高違約風險，商業銀行傾向于為傳遞出高信用信號的院校、地區發放助學貸款，而回避那些名聲小或位于小城市的高校，反復循環，國家助學貸款的實際覆蓋率將越來越低，即非對稱信息中的逆向選擇。非對稱信息理論中的另一理論——道德風險則主要表現在：一是申請到國家助學貸款的學生，在校期間不努力學習，不主動提高能力，而一味依賴助學貸款的資助，畢業后無法就業，增加社會負擔；二是貸款學生與經辦銀行之間博弈，貸款學生畢業后的流動性大，工作單位和聯系方式經常變動，甚至不排除部分貸款人故意拖欠銀行貸款的可能性。endprint

四、國外助學貸款的經驗啟示

國外早在20世紀50年代已開展助學貸款業務，發展較為完善，如日本的學生支援機構、美國的“工讀計劃”等成功經驗可供我們借鑒。

（一）設計合理完善的救助機制

目前助學貸款政策對于確實因病或事故喪失勞動能力，或家庭遇重大災害還款確有困難、經濟收入特別低的學生而言，由其本人全額支付貸款利息及罰息無疑加重了其生活負擔，因此對于這些弱勢群體建立合理的救助機制十分必要。日本學生支援機構助學貸款制度中的免還制度和緩還制度值得我們借鑒。免還制度是指對在校成績優異的貸款學生、對畢業后自愿從事教育或研究工作的貸款學生及貸款人死亡或者產生精神疾病時，可為其免除部分或全部還款義務；緩還制度則是針對那些畢業后因升學、失業或是疾病等原因暫時無力償還貸款的群體，給予一定的延緩期，以緩解其生活壓力。

（二）重視精神扶貧及貧困生能力培養

我國在對貧困生的經濟資助上取得了積極成果，卻忽視了由經濟貧困所引發的心理健康問題，研究發現，貧困學生心理上存在不同程度的自卑、苦惱等負面情緒，而且部分經濟困難學生對物質資助產生依賴心理，爭搶資助名額而不愿積極改變自身處境，這對貧困生順利完成學業、提高自身能力十分不利。美國作為世界上高等教育資助體系最龐大、最發達的國家，其“工讀計劃”值得我們借鑒。美國“工讀計劃”是由美國政府出資、高校負責管理的一項資助項目，為家庭經濟困難的學生提供兼職工作機會，利用工作獲得的報酬來支付自己的學費和生活費。通過這種有償的工作，不僅幫助貧困學生解決了生活和學習上的費用，而且幫助學生掌握了實際的知識和技能，提高了學生的就業能力。

（三）健全助學貸款回收機制

助學貸款的及時有效回收對于緩解制度困境起著至關重要的作用。雖然政策規定，申請貸款的學生需要簽訂承諾書，保證按期及時還款，而且還規定用人單位、公安部門、貸款人所在學校都有義務監督貸款人歸還貸款，但這些部門的責任劃分并不明確，而且對于各利益主體都缺乏法律手段的約束，助學貸款的有效回收仍難以實現。對此，日本學生支援機構回收助學貸款的成功經驗值得我們借鑒。日本的學生支援機構規定，貸款人在貸款時須提交《還款誓約書》，同時提供保證人的擔保材料等可靠信息。回收時，除了使用電話督促、通知保證人及連帶保證人等回收方式外，對超過還款期限的貸款每年加收5%至10%的罰金，并委托專業收貸公司收貸，甚至采取法律措施對長期拖欠者進行懲戒。

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編輯/呂秀妍endprint