PPP模式下地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析與應(yīng)對(duì)

摘 要：PPP模式的運(yùn)用雖然能在一定程度上化解政府的債務(wù)問(wèn)題，但是并不一定能有效釋放地方政府的財(cái)政壓力。如果PPP模式運(yùn)用不當(dāng)反而會(huì)增加地方政府的債務(wù)，反而會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)新的債務(wù)問(wèn)題，因此應(yīng)該給予充分的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：PPP模式 ；地方政府性債務(wù)； 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、我國(guó)推廣PPP模式的原因

1、地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大

1994年的財(cái)政分權(quán)政策，導(dǎo)致我國(guó)財(cái)權(quán)在向上走，而事權(quán)卻越來(lái)越低。地方政府入不敷出，再加上舊《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能單獨(dú)發(fā)行地方的政府債券。為了財(cái)政資金不足問(wèn)題，各地地方政府相繼成立類(lèi)似于融資平臺(tái)公司進(jìn)行融資，形成隱性地方政府債務(wù)。特別是受到2008年美國(guó)“次貸危機(jī)”的影響后，各地加快了舉債的速度。為了控制地方政府性債務(wù)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府開(kāi)始大力推廣PPP模式。

2、PPP模式能夠有效平滑和緩解政府債務(wù)

PPP模式所帶來(lái)的改變主要包括兩個(gè)方面，一個(gè)是如何去融資，也就是融資方式，不再以傳統(tǒng)單一方式為主體，而是多方式共同融資；二是政府的“預(yù)算收支管理”模式也會(huì)在一定程度上改變，從以前只是規(guī)劃短期預(yù)算，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃長(zhǎng)期預(yù)算。能有效平滑地方政府債務(wù)，對(duì)于政府性債務(wù)資金期限錯(cuò)配這樣的問(wèn)題，也能夠得到有效解決。

3、提高公共項(xiàng)目效率

以往在我國(guó)政府的官僚體制和預(yù)算約束下，地方政府及其官員通常只注重對(duì)上負(fù)責(zé)，而不是對(duì)下負(fù)責(zé)，為了滿足晉升所要求的政績(jī)，地方政府官員有動(dòng)機(jī)將大量的財(cái)政和債務(wù)資金投入到看得見(jiàn)的形象工程上，造成了大量的資金浪費(fèi)，極大的降低了政府整體資金的使用效率。PPP模式在減輕財(cái)政支出壓力的同時(shí)，能有效發(fā)揮社會(huì)資本在建設(shè)、經(jīng)營(yíng)上的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，降低公共產(chǎn)品提供成本，從而在很大程度上解決了地方政府債務(wù)資金利用效率低下的問(wèn)題，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP模式下地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

1、相關(guān)法律法規(guī)不完善

目前，我國(guó)已發(fā)布了一系列針對(duì)PPP模式的政策和制度，但都局限于行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)，已發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見(jiàn)稿）》還沒(méi)有上升為法律，雖有指導(dǎo)意義，但沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)范效力。PPP模式不單純是一種融資工具，同時(shí)還牽扯社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等各方的利益，由于政府公益性的要求與社會(huì)資本逐利性存在天然的沖突，在法律制度不完善的情況下，各方利益很難得到有力的保障，政府和社會(huì)資本雙方都可能因缺乏契約精神和信用而怠于履約甚至違約，加大雙方的合作風(fēng)險(xiǎn)。

2、盲目上馬PPP項(xiàng)目埋下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患

地方政府不僅可以通過(guò)將已建成或在建公共項(xiàng)目置換成PPP項(xiàng)目，盤(pán)活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的流動(dòng)性，釋放地方政府性存量債務(wù)。因?yàn)樨?cái)政壓力很大，會(huì)給地方政府帶來(lái)許多意想不到的困難，在這種情況下，PPP模式可以起到另外一種作用，在新建公共項(xiàng)目中發(fā)揮社會(huì)資本的融資能力，降低地方政府的資金投入量，擴(kuò)大了的融資空間。但是，正是因?yàn)镻PP模式可利用性大，部分政府由于無(wú)法承受債務(wù)壓力，只想“投機(jī)取巧”，目光短淺，只關(guān)心短期利益，對(duì)其融資性沒(méi)有進(jìn)行合理把握，只想著用它來(lái)解決所有債務(wù)壓力。認(rèn)為將PPP推廣出去，自己就“一身輕”，通過(guò)利用它，就可以成就自己的“豐功偉績(jī)”，而對(duì)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期財(cái)政支出責(zé)任等因素選擇忽視，大量盲目上馬 PPP項(xiàng)目，再一次重蹈了PPP模式快速發(fā)展階段的覆轍。

3、缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才

人才在PPP模式的推廣中，有著舉足輕重的作用。專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人才，可以讓整個(gè)過(guò)程事半功倍。風(fēng)險(xiǎn)的合理分配就要依靠專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才去進(jìn)行非常準(zhǔn)備的分析預(yù)測(cè)，將風(fēng)險(xiǎn)最小化。在雙方就其風(fēng)險(xiǎn)分配的問(wèn)題上進(jìn)行談判時(shí)，就需要利用專(zhuān)業(yè)人才的分析預(yù)算，才將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，為了利益最大化，選擇最適合的承擔(dān)方，以降低風(fēng)險(xiǎn)。但風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和管理又是PPP項(xiàng)目中最難的部分，PPP項(xiàng)目通常投資大、周期長(zhǎng)，一般需要15-20年，并且每一階段都會(huì)面臨一系列的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和臨時(shí)風(fēng)險(xiǎn)。若風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)不準(zhǔn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，當(dāng)政府承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就失去了采用PPP模式的意義，若社會(huì)資本過(guò)多承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一旦社會(huì)資本無(wú)力承擔(dān)項(xiàng)目失敗的損失，政府可能會(huì)承擔(dān)“兜底”的角色，加大了債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)。

4、道德風(fēng)險(xiǎn)

地方政府對(duì)融資的注重和社會(huì)資本天然的逐利性都容易導(dǎo)致雙方對(duì)PPP模式的不當(dāng)利用，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，滋生尋租空間。地方政府違約時(shí)有發(fā)生，主要因?yàn)閾Q屆、政策變動(dòng)、規(guī)劃改變、財(cái)政困難等。社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)中也可能由于對(duì)自身能力評(píng)價(jià)不全面，對(duì)PPP模式了解不充分，導(dǎo)致中途退出PPP項(xiàng)目，而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府部門(mén)，增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、應(yīng)對(duì)措施和建議

1、完善法律法規(guī)

從國(guó)家層面出發(fā)，制定PPP模式基本法律法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上制定標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)性文件和操作程序，以此約束地方政府在PPP項(xiàng)目中的“越權(quán)”行為，提升政府信用，吸引更多有實(shí)力的私營(yíng)企業(yè)參與，促使地方政府在規(guī)范化的操作過(guò)程中更好的實(shí)施并監(jiān)督項(xiàng)目的運(yùn)行，應(yīng)對(duì)社會(huì)資本的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2、避免盲目運(yùn)用PPP模式

建立完善的培訓(xùn)體系，加強(qiáng)地方政府對(duì)PPP模式的正確認(rèn)識(shí)，合理運(yùn)用PPP模式，充分發(fā)揮出PPP模式化解債務(wù)的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目入庫(kù)并付諸實(shí)施時(shí)，應(yīng)做好PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的預(yù)算和銜接工作，做好長(zhǎng)期的預(yù)算規(guī)劃工作，將PPP項(xiàng)目支出控制在的合理區(qū)間內(nèi)，防止過(guò)度運(yùn)用PPP模式引發(fā)債務(wù)危機(jī)。

3、加強(qiáng)PPP模式專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)

構(gòu)建專(zhuān)業(yè)化PPP模式培訓(xùn)體系，培養(yǎng)出一批專(zhuān)業(yè)技術(shù)扎實(shí)的技術(shù)骨干，為政府部門(mén)提供強(qiáng)大的技術(shù)支持。提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，節(jié)省PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的交易成本，在一定程度上可以避免地方政府在PPP模式運(yùn)用方面的盲目性，有效應(yīng)對(duì)社會(huì)資本的道德風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、加強(qiáng)對(duì)PPP模式的監(jiān)督

建立全面的監(jiān)督體系，讓政府與社會(huì)公眾共同監(jiān)督，加大PPP項(xiàng)目信息透明度，將PPP項(xiàng)目的有關(guān)基本信息、重大事項(xiàng)和進(jìn)程予以公開(kāi)，比如項(xiàng)目的名稱(chēng)、項(xiàng)目的類(lèi)型、項(xiàng)目的主管和負(fù)責(zé)單位等，以及項(xiàng)目的最新進(jìn)展和面臨的問(wèn)題，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，同時(shí)通過(guò)舉辦聽(tīng)證會(huì)、開(kāi)通專(zhuān)門(mén)信箱等方式接受社會(huì)公眾的反饋意見(jiàn)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的有效性。以此壓縮權(quán)力尋租的范圍，有效避免PPP成為腐敗分子新的“溫床”，防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

只要在 PPP實(shí)施過(guò)程中不斷總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，就會(huì)找到一條適合我國(guó)的 PPP模式道路，繼而有效推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興計(jì)劃，有助于我國(guó)“富國(guó)”、“強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。但在大力推進(jìn)PPP模式的過(guò)程中，一定要注意PPP模式效益和風(fēng)險(xiǎn)的平衡，以免造成更大規(guī)模的地方政府性負(fù)債。

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作者簡(jiǎn)介：

馬永洋（1988-）男，沈陽(yáng)師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院碩士研究生在讀，專(zhuān)業(yè)：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)理論與管理