契約下的行政

摘 要：2015年新行政訴訟法及司法解釋明確將行政協議納入行政受案范圍，行政協議案件作出行政審判中的新類型也應運而生，本文通過對行政協議概念、特點的分析，對行政協議的類型進行明確，并結合實踐中出現的案例對行政協議的效力進行了分析。

2015年新行政訴訟法及司法解釋明確使用"行政協議"這一概念。根據行政訴訟法司法解釋第十一條的規定，行政協議是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。由此可以看出行政協議具有民法上的契約性，又具有行政行為的特殊性。

一、行政協議的特點

1、主體方面，行政協議是行政機關與行政協議相對人之間簽訂的。行政協議的一方必須是行政機關，另一方可以是公民、法人或其他組織，這是行政協議與民事協議在主體方面的不同體現。2、目的方面，是為了實現公共利益，實現行政管理目的而簽訂的。在民事協議中協議雙方往往是以追求經濟利益為目的而簽訂的，而行政協議中行政協議向對方一般是對了獲得一定的經濟利益，但行政機關簽訂協議一定是為了實現行政管理目的，為了實現公共利益。3、具有協議雙方的意思表示。行政行為是行政機關單方作出的，不需要相對人作出意思表示即發生法律效力。而行政協議是需要行政機關和行政協議相對人經過磋商，達成一致之后簽訂的，體現的是雙方經過充分協商后的一致意思表示。

二、行政協議的類型

我國新行政訴訟法及其司法解釋對行政協議的受案范圍采用“列舉+兜底”方式進行明確的。列舉了行政協議包括政府特許經營協議、土地、房屋等征收征用補償協議，以“其他行政協議”作為兜底性條款為行政協議可能出現的新形式作出留出空間。

我國學者在提議完善行政協議受案范圍方面提出了兩種模式：第一，對屬于人民法院管轄范圍內的行政協議用條款項迸行列舉，例如政府特許經營協議、土地征收補償協議等都一一列舉出來，并且設置一些排除性規則即哪些不應是法院管轄范圍內的行政協議。第二種是建議設立概括式條款，從宏觀上對行政協議的訂立及過程進行把控。筆者認為這兩種建議都存在著一定的問題，第一種完全列舉式的做法很難完全難涵蓋所有類型的行政協議，會給司法實踐中確定行政協議的受案范圍造成一定難度。第二種對行政協議的包含范圍太過寬泛，造成大批協議涌入司法審查過程中，導致似行政協議案件過多，浪費司法資源。筆者認為我國可以在現有法律及司法解釋對行政協議進行列舉的前提下，除司法解釋已經列舉的政府特許經營協議和±地、房屋等征收征用補償協議外明確其他屬于行政協議的類型，并且明確哪些協議不屬于行政協議。

三、我國行政協議的審查的現狀及建議

目前在法院判決中對行政協議效力的認定標準也不盡相同，有的以行政行為為前提，認為行政協議屬于行政機關的一種行政行為，著重審查行政行為和合法性。如：在陳仁香訴成都市國止資源局錦江分局其他行政行為案、林文學等38人訴蒼南縣國土資源局合同案中考慮的是行政機關是否具有簽訂協議的主體資格，是否屬于合法行政。 有的認為行政協議的主要體現是行政機關與行政協議相對人的意思表示，應著重審查雙方意思的真實性、契約的合法性。如：重慶市潔陵區國土資源局與徐小平房屋征收補償安置糾紛一案中法院認為在法律法規沒有禁止性條款規定的前提下，行政機關與行政相對人之間達成的意思表示應該被尊重，著重考慮的是雙方的意思表示是否真實，是否存在法律法規禁止的情況。 結合我國目前的審判實際，筆者認為可從以下幾個方面進行協議效力的審查：

1、合法性審查。

主要包括兩個方面，第一、程序合法。這也是與民事合同之間的一個重要區別，民事合同對訂立的程序沒有嚴格要求，但行政協議中一方是行政機關，為了更好的約束行政機關的權力，防止權力尋租，行政協議的訂立往往有嚴格的程序要求。第二、內容合法。行政協議具有契約性，在審查行政機關與行政協議相對人意思表示的同時也要審查雙方達成的內容是否屬于法律法規禁止的內容，是否是在法律法規允許的范圍內訂立的。行政協議相比民事協議更加涉及社會公共利益，因此對內容合法性的審查往往關系到社會公共利益的實現。

2、雙方真實的意思表示。

行政協議具有契約性，這與民事上的合同是一致的，要求協議雙方的意思表示必須在自由、真實的情況下做出的。由于行政協議的內容往往涉及到公共利益，不真實的意思表示可能出現行政主體與協議相對人之間出現串通損害公共利益的情況發生。但對于行政主體來說，行政主體的意思表示要收到嚴格限制，在法律賦予的職權范圍內作出意思表示，不能超越職權，且在程序上也有一定的要求，如在對行政協議相對人的選定上往往通過拍賣、招標等程序來確定的，這也是對行政主體在意思表示方面的限制，防止出現權力濫用的情況。

3、協議內容不能違反社會公共利益

不論是行政協議還是民事協議都在不能違法法律法規強制性規定的同時，要求不能違反社會公共利益。行政協議的內容更多的涉及到社會公共利益，因此對行政協議作出不能違反社會公共利益的要求更為重要。

4、附條件協議中條件的生效

附款行政行為是指行政行為生效或終止與否取決于將來某項事實的發生或變化。 行政協議有些并不是簽訂即失效的，而是在一定條件成立的情形下才發生法律效力，如行政協議中約定在經過一定的審批程序才能生效的，只有經過滿足了這一條件協議才真正開始生效。

結語：

希望為司法實踐中解決行政協議案件效力問題提供一些思路。

參考文獻：

[1]林文學等巧人訴蒼南縣國土資源局合同案，浙江省溫州市中級人民法院（2014）浙溫行終字第326。

[2]重慶市潔陵區國土資源局與徐小平房屋征收補償安置糾紛上訴案，重慶市第三中級人民法院（2011）渝三中法行終字第30號。

[3]楊解君：《行政法學》，中國方正出版社2002年版，第200頁。

作者簡介：

史越洋，女，1985年7月28日出生，工作單位：沈陽市中級人民法院