對央企投資管理辦法（國資委34、35號令）的幾點理解

李悅琴 任瑞強 翟媛

摘 要：2017年年初，國務院國資委發布了《中央企業投資監督管理辦法》（國資委令第34號）和《中央企業境外投資監督管理辦法》（國資委令第35號）。兩個辦法貫徹以管資本為主加強國有資產監管的要求，構建權責對等、運行規范、信息對稱、風險控制有力的投資監督管理體系，促進中央企業加強投資管理，規范投資行為，強化風險管控，提高國有資本效率，防止國有資產流失，實現國有資本保值增值。

關鍵詞：央企；投資管理；國有資本

2017年年初，國務院國資委發布了《中央企業投資監督管理辦法》（國資委令第34號）和《中央企業境外投資監督管理辦法》（國資委令第35號）。建立完善以管資本為主的國有資產監管體制，推動中央企業規范投資管理，優化國有資本布局和結構，更好地落實國有資本保值增值責任。從依法履行出資人職責定位、實現以管企業為主向以管資本為主轉變的要求出發頒布施行的。

一、兩個《辦法》的修訂背景及重點內容

1、修訂背景

對于中央企業投資，既要讓企業敢于投資，提高國有資本效率，又要杜絕企業亂投資，避免國有資產流失。所以，中央企業保證穩增長、促投資、不斷激發企業活力的發展建設過程時，同時需要建立、完善監管工具和監管體系。

首先，在法律層面來看，根據《企業國有資產法》和《公司法》，需要有相應的管理辦法來界定出資人與企業權責邊界；其次，在之前的投資管理辦法中（即國資委16號令），突出的是要報備主頁，審核非主業，并且主要側重固定資產投資。為提高中央企業在全球中的競爭力，需要對中央企業投資內容、方式方法等進行一些調整。要增強活力和加強監管，協調好穩增長和促投資之間的矛盾，從以管企業為主向以管資本為主轉變。在國資委新的投資管理辦法中，34號令以股權投資為出發點，為今后中央企業境內股權投資提供了明確的依據。

此外，隨著中央企業的投資規模越來越大，投資范圍越來越廣，相應的在投資過程中存在的風險也就越來越高。近幾年，中央企業失敗的投資案例也屢見不鮮，每個失敗都有不同原因、不同情況，如何在根本上降低風險，在投資初期就能避免潛在的風險，成了每個中央企業投資工作中的重點之一。顧目前十分需要對中央企業的投資活動進行進一步的規范，在鞏固原有投資管理辦法的基礎之上進行修訂，形成現有新的管理辦法。

2、修訂思路和重點

為了提高國有資本效率，防止國有資產流失，實現國有資本保值增值，《中央企業投資監督管理辦法》（國資委令第34號）和《中央企業境外投資監督管理辦法》（國資委令第35號）對中央企業投資監管的重點是相似的。兩個辦法的重點基本都是從“管投向、管程序、管風險、管回報，”四個方面入手，從而達到“管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”的目的。

2.1 管投向

“管投向”即管投資項目的大致方向，正確的投資方向是非常必要的。做好方向性第一步要做好中央企業的發展戰略規劃，在戰略的高度明確發展方向、規劃目標，國資委將通過制定中央企業5年發展規劃綱要，審核中央企業3年滾動發展規劃，并一企一策、分戶核定企業的非主業投資比例，在發展規劃中，要加強戰略性新興產業的發展，要推動中央企業投資進一步向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、重大專項任務集中，向前沿性、戰略性產業集中，向產業鏈高端集中。

中央企業要編制年度投資計劃，國資委從投資方向、投資規模、投資結構、投資能力等方面，對企業年度投資計劃進行備案管理，監督企業年度投資不偏離企業發展目標，即通過管理好中央企業年度投資計劃的方式來更好地管理資金的投向。

同時，中央企業要建立投資項目負面清單制度，為中央企業投資行為劃定紅線，即中央企業負面清單中所列的項目就是中央企業投資命令禁止投資的項目。

2.2管程序

兩個《辦法》對規范中央企業投資程序進一步提出了要求。一是要通過制度來規范程序，中央企業要從決策程序、管理流程、風險管控、責任追究等數個方面制定具體的投資管理制度明確程序。二是要完善信息系統加強過程管控，中央企業所有投資項目都要登記在冊，從而實現對中央企業投資活動的動態監測和管理，在中央企業投資活動的過程中加強監管。三是要強化責任追究制度，要將責任落實到主體，從而保障中央企業投資活動規范進行。

2.3管風險

投資是企業生產經營最重要的活動之一，也是風險最大、最復雜、最難決策的事項之一。國資委將中央企業的投資監管劃分為事前、事中、事后三個階段。其中，事前管理是要制定完善的投資管理制度，編制年度投資計劃報國資委備案；事中管理是強調國資委對項目實施過程的管理，要對項目進行跟蹤分析和再決策；事后管理是規定國資委和中央企業都要進行投資項目的后評價，做好重大投資項目的專項審計工作。通過對中央企業的事前、事中、事后三個階段的投資監管，可以大大降低中央企業投資風險，從而有效保證中央企業生產經營活動有序進行。

2.4管回報

投資項目最終目的之一是要有回報，為有效防止國有資本流失，設置一定的收益回報要求是必須的。在中央企業投資管理辦法中，一是要設定投資收益底線，是中央企業投資的最低要求；二是設立再決策與止損退出機制，從而有效保障中央企業投資的資金安全；三是要開展后評價和審計工作，從而形成一個投資管理長效監管機制。

二、兩個《辦法》的特點

1、依法監管

相對于之前的管理辦法，《中央企業投資監督管理辦法》（國資委令第34號）和《中央企業境外投資監督管理辦法》（國資委令第35號）均制定了更為嚴格的監管措施，進一步加強監管，強調依法監督，注重厘清國資委與中央企業的權責邊界。《中央企業投資監督管理辦法》（國資委令第34號）和《中央企業境外投資監督管理辦法》（國資委令第35號）準確把握依法履行出資人職責定位，按照法律法規和政策規定，對由國資委履行的投資監管職責進行了進一步的要求；對于依法應由中央企業自主作出投資決策的事項，即中央企業董事會權限范圍內管理的投資項目，中央企業就是投資項目的決策主體、執行主體和責任主體，中央企業可以按照企業的發展戰略和規劃進行自主決策、自擔責任，國資委加強監管。

2、全方位監管

進一步加強了投資監管體系建設。通過建立健全投資管理制度、優化投資管理信息系統、實施投資項目負面清單、強化投資監管聯動等，實現對企業投資活動全方位監管。

3、全過程監管

新的管理辦法中，特別注重投資項目的事前、事中、事后管理。強調了事前加強規范、事中注重監控和再決策、事后強化問責、后評價和審計，實現對投資全過程監管。

4、創新監管

探索創新監管是這兩個辦法的主要特點之一。在新的中央企業投資管理辦法中，要求試行投資項目負面清單管理。明確了出資人投資監管底線，劃定了中央企業投資行為的紅線。原則上對于負面清單中的內容一律不得投資，并且中央企業的投資項目負面清單的內容要保持相對穩定，并根據國家的要求和企業的實際情況和需要適時進行動態調整。

對于境外的投資管理，為提高境外投資監管的針對性，在保證監管理念、監管方式與境內辦法基本一致的前提下，更加強調戰略規劃引領、堅持聚焦主業，更加強調境外風險防控、保障境外資產安全。

這兩個辦法對中央企業的投資管理工作提出了更高、更嚴謹的要求，也為中央企業投資管理工作提供了依據和保障。

作者簡介：

李悅琴：1990.02，女，山東，工程師，本科，經營與投資管理

任瑞強：1983.07，男，山東，工程師，碩士，經營與投資管理

翟媛：1995.01，女，天津，無，本科，合同管理