國資劃轉社保之后，社保制度該如何改革？

閔杰

“養老金制度應該是很嚴密的，不能是稀里糊涂地補錢，應該要有精算平衡。這一次《方案》中也提到了，這也是中央文件中第二次提到了精算平衡。”

支出端越來越大，但收入端的“造血”能力不足，使我國當前社保制度存在不可持續性，亟待進行養老保險綜合改革。此前業內預期，養老保險綜合改革方案的出臺日益臨近，將對關系到每位參保人切身利益的養老保險統籌層次、完善個人賬戶以及延遲退休等重要改革做出制度安排。

近期，社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《中國新聞周刊》專訪時強調，國資劃轉社保，不能理解單純為社保“找錢”，而是應該成為改革窗口，推動整個社保制度的深度改革。

現在是社保降費的窗口期

中國新聞周刊：針對新出臺的國資劃轉社保方案，有些聲音認為10%的比例不高，你怎么看？

鄭秉文：比例不宜定得太高。養老金的缺口問題，還有不可持續性問題，解決的主要辦法在于制度設計和制度完善上，應該把精力放在制度改革、調整參數上。

中國新聞周刊：此次《方案》提出，承接主體不干預企業日常生產經營管理，一般不向企業派出董事，你怎么評價？

鄭秉文：我個人認為，不應該派出董事。你只是財務投資者，不要指手畫腳，這個口子一開，就變成一個新的利益集團了。如果對經營層進行干預，國有經濟更沒法干了，會變成“二黨委”。中央目前的方案中規定，不能大量變現、不干預企業經營，一般不向企業派出董事，這些原則都是很好的。

中國新聞周刊：國資劃轉社保之后，面臨的主要挑戰是什么？

鄭秉文：不僅是地方，中央的社保基金，也面臨保值增值的壓力。尤其對地方，未來承接這些劃轉國資的主體來說，又成立一個國有獨資公司，來管理國有資本，能不能管好，這是個問題。

中國新聞周刊：全國社保基金2001年成立來，國資劃撥過來的比例占了多少？

鄭秉文：每年在制度收入里面占比不超過10%，而不是余額的百分比。目前社保基金每年的收入來自三大塊，第一塊是財政撥款，第二塊是彩票公益金收益，第三塊是海外國資減持。財政撥款占到了80%左右，后兩塊各占10%左右。國資收益補充進社保基金的比例，還是比較微薄的。

中國新聞周刊：這次國資劃撥社保，相比過去國有資產收益上繳再注入社保資金池的方式，有什么區別？

鄭秉文：與以往不同，這次國有資本劃撥，主要還是股權，要用收益形成現金流，注入缺口，不能變現。理論上說，三年以后可以變現，但在實踐中會非常非常少。不可能變現，尤其現在要做大做強國有資產。

這些跟以前是不一樣的，一方面說明對養老重視，養老的資金池里邊以后固定有國有資產的影子，國有資產全民享受，從這個意義上講，部分實現了全民受益，老百姓感受到了自己是資產的所有者。

另一方面，對國有資產來講，國有資產的經營，目的性更強了。激勵性比以前好了，透明性強了，持有者的多元化對國企的要求提高了，監督性加強了，對國有資產提高運營效率是好事。

中國新聞周刊：為什么說國資劃轉社保，不能看成是短期“找錢運動”？

鄭秉文：國資劃轉以后，我國養老保險的收入就有四個來源：雇主、雇員、財政補貼和國資劃轉收益注入。

如果加入了國資劃轉收益，目的是為了補足視同繳費的缺口，那么，注入之后就該或是減少財政補貼，或是降低費率，這樣做了，就有助于代際公平的實現，否則代際是不公平的。也就是說，劃轉國資之后，制度設計上應稍有變化，否則，平滑代際公平就沒有具體措施。

1997年以來我們工作的這一代人，支付了退休的一代，也支付了“視同繳費”，降低由于視同繳費帶來的負擔，這就是劃轉國資的合法性。否則，如果不降費，那就容易給人們帶來的印象是“找錢運動”。

如果認為養老金有缺口，就立馬找錢，那就是“找錢運動”，這個做法我不贊同。我的觀點是，先要了解這個制度為什么缺錢，參數之間是否匹配，缺的是哪一塊，一定要找到原因，調整制度，這些才是制度建設的根本，是國際上同行的做法。就比如，如果身上疼，不能胡亂吃止疼藥，應該找出病根，治根治本。

養老金制度應該是很嚴密的，不能是稀里糊涂地補錢，應該要有精算平衡。這一次《方案》中也提到了，這也是中央文件中第二次提到了精算平衡。

我認為現在社保降費的窗口期來臨了，供給側結構性改革遇到了好時機，該借著國有資本劃轉的機會，和社保降費結合在一起。

我國城鎮基本養老保險制度統籌層次太低

中國新聞周刊：目前的社保制度，在應對未來養老壓力方面，是否可持續？

鄭秉文：從理論上看，可持續性問題主要體現在老齡化加速，我們還沒有進入深度老齡化階段。國家成立全國社會保障基金，目的是用于人口老齡化高峰時期的支付。

從政策上看，我們需要精算作為基礎，否則，政策制定過程沒有根據，就不知道未來人口和養老金支出的需求，不知道什么時候有缺口，不知道這筆全國社保基金哪一天開閘放水。

我國人口老齡化的發展趨勢應該有相應的對策，要知道老齡化的高峰期何時來臨，對養老基金形成的什么樣的壓力，當期制度收入和制度支出有多大的缺口，是否需要儲備基金介入，介入力度有多大，國資劃轉可以有多大的緩解力度，總之，我們要未雨綢繆，但我們建立社保基金的時候，并沒有這樣的測算。

中國新聞周刊：目前的社會保險基金，整體上全國每年都有結余，是否意味著當期支付壓力不大？

鄭秉文：這里面有兩個口徑。從大口徑看，如果算上固定的財政補貼，這樣的話就沒有缺口，因為財政給兜底了。但如果算小口徑，就是養老金的繳費收入加上投資收益，按照這個國際上通行的口徑來開，每年就有缺口，這個缺口被財政給補上了，1997年以來20年補貼了3萬多億，全部基金余額是4萬多億，意味著4塊錢里面有3塊錢都是財政補貼的結果。那么有人會問，為什么一方面有那么大的基金余額，一方面還要財政每年補貼那么多，這不是很矛盾嗎？是的，是很矛盾的，巨大的矛盾。這個矛盾就來自我國城鎮基本養老保險制度統籌層次太低，造成地區間嚴重失衡，造成財政資金運用存在低效情況，因為有財政轉移支付“轉化”而來的龐大的養老保險基金收益率太低，這就是為什么從1991年開始，中央發布的每個文件幾乎都提到要提高統籌層次。

中國新聞周刊：各地收支不均衡的現象現在非常突出，廣東的養老保險結余很高，但有7個省份已經收不抵支，怎么看待不平衡的現象？

鄭秉文：這就是統籌層次低造成的，是中國獨有的一個制度現象，任何國家都沒有這種現象。因為只有中國，養老基金的具體管理是在地方，由地方負責具體收支核算和日常管理，20年來，逐漸形成了地方利益。但世界范圍看，養老保險一般都是全國統籌，參保人交的錢是交給中央政府，在這個國家內部可以自由流動，都能得到支付。政策上是由國家統一制定，但實際錢在地方手里，就會出現便攜性問題，也出現了失衡問題。所以，那些人口聚集區，人口流入省，社保結余的情況就非常好，但人口流出省，就非常困難了。所以，對人口流出省，通過中央財政轉移，來支付養老金。而人口流入省，積淀的那些錢，以非常低的利息放在國有銀行里，從全國范圍來看，相當于財政對養老制度的補貼資金搖身一變，“轉換”了國有銀行最優質的儲戶，并且一存就是幾十年。在這種情況下，最根本的辦法就是提高統籌層次，實行全國統籌。

中國新聞周刊：出現收不抵支的省份需要依靠財政補貼，這部分壓力有多大？

鄭秉文：財政補貼去年是6500多億，前年是4700億，大前年是3500多億，增速比財政收入增長率還要高，所以壓力是越來越大。

中國新聞周刊：黑龍江是全國養老金虧空最嚴重的省份，目前已經負債232億，備付能力不足2個月，情況是否很嚴重？

鄭秉文：現收現付下的制度，應該剩多少錢為標準？各國的規定存在非常大的差異性。美國叫基金率，加拿大叫資產支出比。加拿大的規定資產比支出，應該多三倍到四倍，現在改革后追求的是五倍。而美國的規定十年以內基金率，不能低于30%，大概就是三四個月的備付能力，十年以外不能低于零。黑龍江的情況，如果根據美國的規定，那就差不多。所以，備付兩個月就是少嗎？

第二個問題是，養老金結余是否越多越好？如果全國都按廣東的標準去要求，就是好嗎？在我看來，如果投資體制低效的情況下越多越不好，越多損失越大，貶值壓力非常大。

因為我們的投資體制落后，制度不匹配，導致結余太多是低效的，福利是損失的。所以我們既不能恥笑黑龍江只有2個月的備付能力就是很差，也不能羨慕廣東有50多個月的備付能力就是好。廣東的損失可能比黑龍江還大，因為福利損失是巨大的。所以，備付能力和支付月數的最高限和最低限都要有個標準，制定標準，各省追逐的標準，盡量往標準上靠，越貼近標準越好。美國和加拿大的標準相差那么大，那么，中國設定一個什么樣的標準？這就是另外一個問題了。

中國新聞周刊：目前我國的社保費率是過高了嗎？有多大的下降空間？

鄭秉文：費率確實太高了，個人和單位的比例都高了。這個沒有一個明確的指標，比如，加拿大的繳費率，個人只交4.45%，單位也交4.45%。而我們個人就要交8%，單位繳納20%，所以跟加拿大比，我們太高了。但問題是，跟加拿大比，我們這么高的繳納水平，并沒有與之相匹配的替代率。加拿大的養老金替代率是25%，我們那么高的繳費卻也只有45%的替代率，可是我們的繳費率比加拿大高了好幾倍。這就是參數匹配的問題了。降低繳費率是早晚的事，十多年前就我們就提出過，但當時是沒有人理解的。現在進入新常態了，重視了，知道繳費率太高了。如果制度結構不做改革，降低之后就立即面臨支付養老金的壓力。所以，可以降費，而且應該降費，但是其前提是改革制度，讓制度的收入能力大大提高。