韌性城市規(guī)劃探索

張 壘

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院， 四川成都 610041)

韌性城市規(guī)劃探索

張 壘

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院， 四川成都 610041)

“韌性城市”理念為應(yīng)對城市危機和風險提供了新的思路和規(guī)劃視角，近年來已成為城市規(guī)劃領(lǐng)域理論研究和實踐探索的熱點議題。同時，世界范圍內(nèi)一些先進城市，如紐約、東京、上海等，不期而同的率先將提升城市韌性作為其長遠規(guī)劃建設(shè)的主要發(fā)展理念和目標。文章基于對國內(nèi)外最新研究成果和實踐探索經(jīng)驗的梳理和分析，總結(jié)韌性城市的發(fā)展模式和要求，以期得到對規(guī)劃建設(shè)韌性城市的有益啟示。

韌性城市； 城市規(guī)劃； 綜合防災(zāi)

1 韌性城市解讀

1.1 發(fā)展背景

城市是復(fù)雜的社會生態(tài)系統(tǒng)，自其形成以來便持續(xù)地遭受著來自于外界和自身的各種沖擊和擾動。不僅包括地震、颶風等自然災(zāi)害，恐怖襲擊、疾病傳播等人為災(zāi)難，也包括能源短缺、氣候變化等因素造成的累積型沖擊。這些沖擊和擾動具有很強的不確定性，卻是社會和自然發(fā)展客觀規(guī)律的體現(xiàn)，不可能完全避免。

長期以來，為應(yīng)對不確定的沖擊和擾動，城市綜合防災(zāi)和應(yīng)急管理一直都是城市研究的重點課題，而“韌性城市”理念的提出，是關(guān)于這類研究的最新進展，標志著人類對城市可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)模式有了新的認知。

1.2 內(nèi)涵

所謂“韌性”，一是指從變化和不利影響中反彈的能力，二是指對于困難情境的預(yù)防、準備、響應(yīng)及快速恢復(fù)的能力。韌性城市指的是能夠合理準備、緩沖和應(yīng)對不確定擾動，擁有保持城市系統(tǒng)公共安全、社會秩序和經(jīng)濟建設(shè)等正常運行能力的城市。韌性城市所要解決的是社會生態(tài)系統(tǒng)在面對“不確定性擾動”時的適應(yīng)能力問題，強調(diào)尊重城市系統(tǒng)的演變規(guī)律。

2 案例研究

紐約、東京、上海，作為在增強城市韌性方面走在前列的世界超大城市，各自根據(jù)面臨的主要災(zāi)害和挑戰(zhàn)，在韌性城市規(guī)劃建設(shè)上開展了可供借鑒的實踐探索。

2.1 紐約：更強大、更具韌性

2012年11月，一場特大風暴“桑迪”橫掃美國西海岸1 000英里范圍內(nèi)的地區(qū)，紐約是其中的重災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致43人死亡、190億美元的經(jīng)濟財產(chǎn)損失。這一極端天氣災(zāi)害事件引起了從地方到整個國家的重視，直接推動了《紐約適應(yīng)性規(guī)劃：一個更強大、更具韌性的紐約》的出臺。該規(guī)劃以應(yīng)對氣候變化、提高城市韌性為目標，以風險預(yù)測與脆弱性評估為核心，以大規(guī)模資金投入為保障，形成完整的適應(yīng)性規(guī)劃體系。報告包括六大部分內(nèi)容，分別是：桑迪颶風及其影響、氣候分析、城市基礎(chǔ)設(shè)施及人居環(huán)境、社區(qū)重建及韌性規(guī)劃、資金和實施。其中，紐約尤其注重基礎(chǔ)設(shè)施的冗余性和模塊化設(shè)計。針對颶風災(zāi)害發(fā)生時城市基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓的問題，紐約對給排水、能源等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進行了冗余性和模塊化的規(guī)劃改造，包括制定配電系統(tǒng)長期韌性規(guī)劃，擴大分布式能源和微型電網(wǎng)的利用；提升天然氣輸氣系統(tǒng)的復(fù)合化、網(wǎng)絡(luò)化；增強排水系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化，加設(shè)備用管道；發(fā)布政策鼓勵紐約基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商進行設(shè)施冗余性設(shè)計和建設(shè)等(圖1)。

圖1 紐約洪泛區(qū)電信設(shè)施的冗余性供給

2.2 東京：國土強韌化行動計劃

東京是一個人口密度極高、自然災(zāi)害頻發(fā)的國際大都市，歷史上遭受過數(shù)次嚴重的地震災(zāi)害，至今已在城市防震減災(zāi)方面積累了豐富的經(jīng)驗。縱觀以地震預(yù)防為代表的東京韌性防災(zāi)規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)整個城市開始形成主動應(yīng)對的大都市危機管理政府，呈現(xiàn)出“災(zāi)害評估—預(yù)防計劃—應(yīng)急對策”三位一體的循環(huán)危機管理模式，同時其他災(zāi)種的預(yù)防計劃也遵循這一理念制定各自的防災(zāi)預(yù)案。其中，高度重視災(zāi)害評估是其最主要的特點。

在東京，災(zāi)害風險評估調(diào)查已成為政府制定都市防災(zāi)計劃的重要依據(jù)，在都市防災(zāi)計劃體系中扮演著不可或缺的重要角色。東京對于綜合災(zāi)情的評估之詳盡、監(jiān)測之完善、公布之及時，是其后制定高效與科學的防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案的技術(shù)支撐。根據(jù)最新版的地區(qū)地震災(zāi)害危險度評價報告，東京都以街區(qū)為單位，把都內(nèi)分成5 133個地區(qū)，將各地區(qū)的建筑物年代、木造建筑比例、地基強度和有無適合消防車通過的道路等因素進行數(shù)值化，累計起來綜合評價。依據(jù)評價結(jié)果，有84個地區(qū)達到最高危險級別5，比例為1.6 %(圖2)。

圖2 東京都地域綜合危險度分布(2013年第7版)

2.3 上海：從綜合防災(zāi)到韌性城市

上海市在其長遠規(guī)劃中，已明確提出建設(shè)更可持續(xù)發(fā)展的韌性城市的目標愿景，并研究制定了《從綜合防災(zāi)向韌性城市轉(zhuǎn)型》的專項行動計劃。根據(jù)該行動計劃，基于韌性城市建設(shè)，上海市主要從應(yīng)對氣候變化和環(huán)境資源約束挑戰(zhàn)、完善城市安全保障等方面提出了明確的建設(shè)目標和路徑，將確保在2040年建設(shè)成為綠色、健康、有恢復(fù)力的城市。其中，上海致力于通過加強新能源和分布式供能系統(tǒng)的建設(shè)，以優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。倡導(dǎo)“源頭-輸配-應(yīng)用”全過程優(yōu)化，推進天然氣等清潔能源替代煤、油等能源，大力發(fā)展太陽能、風能、潮汐能等可再生能源，促進城市廢棄物的能源化利用、建設(shè)與固廢綜合利用相結(jié)合的生物質(zhì)發(fā)電項目。至2040年可再生能源占一次能源供應(yīng)比重擬達20 %以上。重點依托工商業(yè)建筑和公用建筑屋頂實施分布式光伏發(fā)電工程，完善太陽能利用；鼓勵在區(qū)域能源負荷中心建設(shè)天然氣分布式能源系統(tǒng)、推動分布式供能及區(qū)域能源管理系統(tǒng)等城市能源供應(yīng)方式的多元化、規(guī)模化應(yīng)用，作為其他能源的補充(圖3)。

圖3 一體化電力供應(yīng)系統(tǒng)示意

2.4 案例總結(jié)

由于上述各大城市面臨的風險和挑戰(zhàn)不盡相同，對于韌性的關(guān)注點也各有側(cè)重。但總體來說，建設(shè)韌性城市的共同特點是尊重城市系統(tǒng)的演變規(guī)律，強調(diào)采取應(yīng)對不確定性擾動的長效性措施，體現(xiàn)了城市防災(zāi)和應(yīng)急模式從被動反應(yīng)向主動引導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變。歸納起來，增強城市韌性的策略包括：

(1) 以建立系統(tǒng)性的風險評估體系為基礎(chǔ)，通過對城市災(zāi)害風險類型、頻率和強度的精準識別和評估，為制定主動預(yù)防的工程及管理措施提供依據(jù)。

(2) 推動基礎(chǔ)設(shè)施的冗余性和模塊化建設(shè)，利用多樣的要素或部件提供相同、相似或者備份功能，通過跨越時間、地理位置的多樣系統(tǒng)來分散風險。

(3) 完善各級聯(lián)動的綜合防災(zāi)體系，加強相關(guān)職權(quán)部門的協(xié)同，為災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)急管理奠定基礎(chǔ)。

3 建設(shè)韌性城市的啟示

當前，我國城市化進程正處于快速發(fā)展時期，為應(yīng)對現(xiàn)代城市所面臨的風險和危機，我們需要積極行動起來，結(jié)合實際情況，研究制定提升城市韌性的策略和路徑，并將建設(shè)韌性城市作為一項系統(tǒng)工程長期施行。本文主要從韌性城市規(guī)劃體系構(gòu)建和韌性城市管理控制兩方面，總結(jié)得出對規(guī)劃建設(shè)韌性城市的啟示。

3.1 韌性城市規(guī)劃體系構(gòu)建

3.1.1 將韌性城市規(guī)劃理念與方法融入各級城市規(guī)劃

城市時刻面臨各類不確定性內(nèi)部或外部沖擊的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)規(guī)劃方法對于這種不確定性的應(yīng)對能力不足，尤其是面對突發(fā)性災(zāi)害的能力不足，未來城市應(yīng)積極研究探索基于不確定性導(dǎo)向的規(guī)劃方法，在各個層面提高城市韌性，使得城市面臨災(zāi)害時能夠快速恢復(fù)并適應(yīng)新的環(huán)境。如在城市總體規(guī)劃層面預(yù)留可視城市發(fā)展情況予以調(diào)節(jié)的空間，通過滾動式的修編調(diào)整城市規(guī)劃決策，應(yīng)對發(fā)展變化等；在控制性詳細規(guī)劃層面實行土地相容、容積率獎勵等措施以及確定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的備用建設(shè)模式等；而在城市設(shè)計中應(yīng)進行適應(yīng)災(zāi)害的建筑設(shè)計。

3.1.2 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)防災(zāi)規(guī)劃理念，強化風險評估

建立韌性城市風險評估體系，對城市風險進行精準識別和評估，主要包括完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和構(gòu)建評估模型兩方面。

一是完善對城市多災(zāi)種的風險監(jiān)測，在全市范圍建立統(tǒng)一、全面、共享的災(zāi)害統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。重視對基于大數(shù)據(jù)的城市風險評估方法研究，通過統(tǒng)計分析大數(shù)據(jù)、可視化大數(shù)據(jù)及轉(zhuǎn)換大數(shù)據(jù)圖像等途徑，前瞻性分析與判斷城市風險來源、擴散路徑、風險大小及風險損失。

二是根據(jù)數(shù)據(jù)庫信息，針對地震、洪澇等易發(fā)災(zāi)害建立科學的風險預(yù)測模型，為發(fā)生災(zāi)害時制定經(jīng)濟有效的防災(zāi)減災(zāi)方案提供依據(jù)，最大限度減少城市承受的損失。

3.1.3 推動基礎(chǔ)設(shè)施韌性規(guī)劃，增強冗余性和模塊化設(shè)計

結(jié)合風險評估，組織推動基礎(chǔ)設(shè)施長期韌性規(guī)劃，對水、電、油、氣、訊等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進行冗余性和模塊化的設(shè)計和改造，以多樣的系統(tǒng)來分散風險和提升恢復(fù)力。同時，增強城市生命線工程綜合抗災(zāi)能力，依托地下管線信息系統(tǒng)，在全面普查的基礎(chǔ)上，開展生命線系統(tǒng)安全評估，實施老舊管線改造，結(jié)合新區(qū)發(fā)展和舊城改造逐步推進綜合管廊建設(shè)。

3.2 韌性城市管理控制

3.2.1 健全城市綜合防災(zāi)管理體系

在市級層面制定各級聯(lián)動的綜合防災(zāi)應(yīng)急機制，一方面明確人防、消防、供水、供電等相關(guān)職能部門的權(quán)責，另一方面應(yīng)劃定各子系統(tǒng)之間的交叉區(qū)域，當災(zāi)害發(fā)生時各子系統(tǒng)能夠立即響應(yīng)，并實現(xiàn)信息共享、相互協(xié)作，提高應(yīng)急效率。同時，組織編制應(yīng)對重大自然災(zāi)害、全覆蓋的應(yīng)急預(yù)案，強化各部門對災(zāi)害發(fā)生的緊迫性和危害性的認識，加強監(jiān)測預(yù)警和提升應(yīng)急能力。

3.2.2 普及社會韌性意識

忽視對公眾的防災(zāi)教育、宣傳、訓練等工作是我國各大城市普遍存在的問題，導(dǎo)致市民對災(zāi)害防范意識不高。韌性城市的建設(shè)不應(yīng)僅體現(xiàn)在物質(zhì)性的強化上，還應(yīng)進一步加強宣傳、教育工作，實現(xiàn)“自救”的可能性。尤其需要重視防災(zāi)教育宣傳和多樣化的防災(zāi)訓練，在各個教育層級設(shè)置不同深度的防災(zāi)及韌性教育，培養(yǎng)全民韌性意識，更多增加實踐性內(nèi)容；還應(yīng)注重新技術(shù)的利用，可以借助微博、微信平臺普及災(zāi)害知識。只有注重日常的積累，災(zāi)害發(fā)生時才能理性應(yīng)對，提高避災(zāi)救災(zāi)效率。

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[定稿日期]2017-10-31

張壘(1987～)，男，碩士，工程師，從事城市規(guī)劃工作。

TU984

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