安監(jiān)局能否處罰違法運輸企業(yè)

文/本刊記者 包冬冬

安監(jiān)局依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對發(fā)生交通事故的運輸企業(yè)予以行政處罰，是否屬于超越職權(quán)的行政行為？一起發(fā)生在黑龍江省哈爾濱市呼蘭區(qū)的典型案件，引起了業(yè)界的廣泛關(guān)注。

2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》中，新增了第109的內(nèi)容：“發(fā)生生產(chǎn)安全事故，對負有責任的生產(chǎn)經(jīng)營單位除要求其依法承擔相應(yīng)的賠償?shù)蓉熑瓮猓砂踩a(chǎn)監(jiān)督管理部門依照下列規(guī)定處以罰款： （一）發(fā)生一般事故的，處20萬元以上50萬元以下的罰款……；”那么，是否意味著，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門可以依據(jù)此項規(guī)定，對發(fā)生生產(chǎn)安全事故并負有責任的生產(chǎn)經(jīng)營單位進行處罰呢？請看這一個發(fā)生在黑龍江省哈爾濱市呼蘭區(qū)的案例。

8月10日23時許，陜西省境內(nèi)京昆高速公路安康段秦嶺1號隧道發(fā)生一起大客車碰撞隧道口事故，造成車內(nèi)36人死亡，13人受傷。新華社發(fā)

法院 安監(jiān)局超越職權(quán)

2015年3月1日6時40分許，朗奧公司的一輛大型普通客車在哈爾濱市呼蘭區(qū)鶴哈高速公路北往南方向411 km路段，發(fā)生一起交通事故，經(jīng)呼蘭區(qū)交警大隊認定：冰雪路面、超速行駛、采取措施不當，車輛側(cè)滑撞到中心隔離帶上后側(cè)翻，造成乘車人4人死亡、32人受傷。司機王金財負事故的全部責任，朗奧公司對死者和傷者進行賠償。

2015年6月26日，呼蘭區(qū)安監(jiān)局認為朗奧公司存在以下違法行為：駕駛員冰雪路面超速行駛，采取措施不當；未認真落實交通安全的法律、法規(guī)，對駕駛員安全培訓不到位；對客運車輛監(jiān)管不力，未嚴格執(zhí)行車輛GPS系統(tǒng)安全管理有關(guān)規(guī)定，肇事車輛當天GPS系統(tǒng)運行不正常未進行有效管理；駕駛員未按規(guī)定提醒乘客系安全帶。因此，呼蘭區(qū)安監(jiān)局向朗奧公司下發(fā)了行政處罰決定書，給予該公司人民幣52萬元的行政罰款，對朗奧公司法定代表人紀宏春罰款8 000元、安全管理員陳英罰款6 000元。朗奧公司不服，向法院起訴，請求撤銷呼蘭區(qū)安監(jiān)局的行政處罰決定，退還其已交的罰款31萬元。

一審法院呼蘭區(qū)法院判決認為，朗奧公司所屬車輛在冰雪路面超速行駛，車輛側(cè)翻撞到隔離帶上造成交通事故。《道路交通安全法》明確規(guī)定，應(yīng)適用其規(guī)定進行處理。由于道路交通安全的特殊性，國家專門制定了《道路交通安全法》及其實施條例、《道路運輸條例》予以規(guī)范，故呼蘭區(qū)安監(jiān)局依據(jù)《安全生產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定對發(fā)生交通事故的運輸公司予以行政處罰的行為，屬于超越職權(quán)的具體行政行為。朗奧公司請求撤銷呼蘭區(qū)安監(jiān)局的行政處罰應(yīng)予以支持。

《安全生產(chǎn)法》第109條

發(fā)生生產(chǎn)安全事故，對負有責任的生產(chǎn)經(jīng)營單位除要求其依法承擔相應(yīng)的賠償?shù)蓉熑瓮猓砂踩a(chǎn)監(jiān)督管理部門依照下列規(guī)定處以罰款:

（一）發(fā)生一般事故的，處二十萬元以上五十萬元以下的罰款；（二）發(fā)生較大事故的，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款；（三）發(fā)生重大事故的，處一百萬元以上五百萬元以下的罰款；（四）發(fā)生特別重大事故的，處五百萬元以上一千萬元以下的罰款；情節(jié)特別嚴重的，處一千萬元以上二千萬元以下的罰款。

《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》

第13條

事故報告后出現(xiàn)新情況的，應(yīng)當及時補報。自事故發(fā)生之日起30日內(nèi)，事故造成的傷亡人數(shù)發(fā)生變化的，應(yīng)當及時補報。道路交通事故、火災(zāi)事故自發(fā)生之日起7日內(nèi)，事故造成的傷亡人數(shù)發(fā)生變化的，應(yīng)當及時補報。

第32條

有關(guān)機關(guān)應(yīng)當按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。

第43條

本條例規(guī)定的罰款的行政處罰，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門決定。

呼蘭區(qū)安監(jiān)局上訴到哈爾濱市中級人民法院，稱：涉案事故屬于生產(chǎn)安全事故，呼蘭區(qū)安監(jiān)局具有依據(jù)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)進行處理的職權(quán)；《道路交通安全法》對本案情形沒有特別規(guī)定；安全監(jiān)管部門對發(fā)生交通事故負有責任的道路運輸企業(yè)具有行政處罰權(quán)；處罰決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，依法應(yīng)予支持。呼蘭區(qū)安監(jiān)局請求撤銷一審判決，駁回朗奧公司的訴訟請求。

朗奧公司答辯稱，呼蘭區(qū)安監(jiān)局引用的均為部門規(guī)章、規(guī)范性文件，最高人民法院關(guān)于安監(jiān)部門對道路交通事故是否有處罰權(quán)已作出答復(fù)；呼蘭區(qū)安監(jiān)局出具的行政處罰決定中認定的事實與處罰依據(jù)條款沒有關(guān)聯(lián)性，請求駁回上訴，維持原判。

哈爾濱市中級人民法院維持原判，主要依據(jù)最高人民法院（2010）行他字第10號《關(guān)于安監(jiān)部門是否有權(quán)對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復(fù)》（以下簡稱《答復(fù)》）的規(guī)定。

《答復(fù)》中明確：根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第2條規(guī)定，《道路交通安全法》等法律、行政法規(guī)對道路交通安全有關(guān)問題有特別規(guī)定的，應(yīng)當適用特別規(guī)定。沒有特別規(guī)定的，安監(jiān)部門可以適用《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（以下簡稱《調(diào)查處理條例》）的規(guī)定處理。運輸企業(yè)違反《安全生產(chǎn)法》第21條規(guī)定的，安監(jiān)部門可以適用《安全生產(chǎn)法》第82條第三款予以處罰。未履行安全生產(chǎn)教育和培訓義務(wù)不是發(fā)生交通事故直接原因的，安監(jiān)部門適用《調(diào)查處理條例》第37條對相關(guān)運輸企業(yè)實施行政處罰不妥。

本案中，交警部門出具的交通事故認定書，已經(jīng)認定駕駛員王金財駕駛車輛在冰雪路面超速行駛，采取措施不當是構(gòu)成事故的原因，違反了《道路交通安全法》和《道路交通安全法實施條例》。那么，根據(jù)《答復(fù)》的規(guī)定，未履行安全生產(chǎn)教育和培訓義務(wù)不是發(fā)生交通事故的直接原因的，呼蘭區(qū)安監(jiān)局根據(jù)《調(diào)查處理條例》第37條對相關(guān)運輸企業(yè)事實行政處罰不妥。

綜上，哈爾濱中級人民法院維持一審判決，并此判決為終審判決。

呼蘭區(qū)安監(jiān)局不服，向黑龍江省高級人民法院申請再審，但依舊維持原判。黑龍江省高級人民法院認為，雖然《安全生產(chǎn)法》已于2014年修正，《答復(fù)》是2010年作出的，但《答復(fù)》對于職權(quán)法定這一基本的依法行政予以充分釋明，目前仍然有效。

專家對安法第109條理解不同

對于法院的判決，中國礦業(yè)大學中國安全生產(chǎn)法律與政策研究中心研究員周勇、中國礦業(yè)大學公共管理學院法學系副教授、博士、碩士生導(dǎo)師湯道路提出了自己的觀點。

他們認為，這個司法判決體現(xiàn)的立場觀念與安監(jiān)部門的行政執(zhí)法思路產(chǎn)生了極大的沖突，再次凸顯出兩部法律在適用范圍上的復(fù)雜性，而其中的關(guān)鍵點就是《安全生產(chǎn)法》第109條應(yīng)如何適用的問題。

一、二審法院以及再審法院都援引了最高人民法院2010年的《答復(fù)》，認為道路交通事故認定書認定客車司機對翻車事故負全責，是發(fā)生事故的直接原因。雖然朗奧公司存在安全教育培訓不到位等違法行為，但因該違法行為不是事故發(fā)生的直接原因，因此對這些違法行為“不宜”直接適用《調(diào)查處理條例》第37條以及后來的《安全生產(chǎn)法》第109條的規(guī)定予以處罰，而是應(yīng)當選擇違法行為對應(yīng)的罰則條款處罰，例如安全教育培訓不到位的即應(yīng)當選擇《安全生產(chǎn)法》第94條加以處罰。

法院的觀點體現(xiàn)出了司法機關(guān)在對待行政處罰問題上的審慎性，即通過限定直接因果關(guān)系來限制可能的行政處罰權(quán)不當擴張，這一司法精神總體上是值得贊揚的。但是，進入安全生產(chǎn)這一特殊領(lǐng)域，卻可能是違反了《安全生產(chǎn)法》“預(yù)防為主”“強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任”等基本原則的，進而導(dǎo)致其對《安全生產(chǎn)法》第109條理解失當。具體來說，本案裁判結(jié)果反映出以下幾個問題：

首先，《安全生產(chǎn)法》與《道路交通安全法》在調(diào)整范圍、調(diào)整方法、法律責任等方面有著明顯的不同。總體看來，《道路交通安全法》主要調(diào)整人、車、路、通行規(guī)則等直接涉及道路交通安全的問題，而《安全生產(chǎn)法》則主要調(diào)整作為生產(chǎn)經(jīng)營單位的交通運輸企業(yè)是否落實了生產(chǎn)安全責任制、是否依法建立并運行了有效的內(nèi)部安全管理等間接涉及道路交通安全的問題。正因為《安全生產(chǎn)法》更強調(diào)事故預(yù)防、更強調(diào)對生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部安全管理的規(guī)制，所以《安全生產(chǎn)法》設(shè)定的行政處罰大都不需要以實際發(fā)生事故后果為前提，而且這些行政處罰不僅關(guān)注可能導(dǎo)致事故發(fā)生的行為、技術(shù)等直接原因，更加關(guān)注可能導(dǎo)致事故預(yù)防不力的安全管理失效等間接原因，這是《安全生產(chǎn)法》顯著的特點之一。

其次，關(guān)于《安全生產(chǎn)法》第109條的適用條件。以是否已經(jīng)發(fā)生事故為標準，《安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的違法行為采取兩種處罰方式：對于尚沒有發(fā)生事故，則對各違法行為依據(jù)各自的罰則處罰，例如違反了第25條安全教育培訓義務(wù)的，則依第94條第3項處罰；對于已經(jīng)發(fā)生了事故的，則對查出的與事故發(fā)生有因果關(guān)系的各項違法行為不再一一尋找對應(yīng)的罰則條款，而是直接適用第109條，對事故責任單位進行“打包式”處罰。

因為第109條處罰較重，可以理解為立法者意圖通過加大事故成本、重罰事故責任單位，來強調(diào)內(nèi)部安全管理與事故預(yù)防的重要性。因此，適用第109條時，只需證明生產(chǎn)經(jīng)營單位存在安全違法行為且該違法行為與事故發(fā)生存在因果關(guān)系，即可證明生產(chǎn)經(jīng)營單位對事故負有責任，即可予以處罰，并不需要證明這些安全違法行為與事故發(fā)生是否是直接因果關(guān)系。就此而言，最高法的《答復(fù)》對此條的理解與《安全生產(chǎn)法》的立法目的可能存在一定偏差。

最后，必須指出，本案的判決結(jié)果可能會對全國的安全生產(chǎn)執(zhí)法工作帶來嚴重的不良影響。《安全生產(chǎn)法》在我國立法較晚，但是發(fā)展較快，而且社會積極效果突出。近年來，我國在安全生產(chǎn)方面取得的巨大進步，離不開《安全生產(chǎn)法》的嚴格實施，尤其是其中嚴防死守般的義務(wù)保障機制和嚴格的責任追究機制，更是發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。不可否認，本案中安監(jiān)局自身在行政處罰上也存在一定的瑕疵，但本案所反映出的各級法院對《安全生產(chǎn)法》的誤讀誤判，可能導(dǎo)致安監(jiān)部門對交通運輸企業(yè)內(nèi)部安全管理的行政監(jiān)管投鼠忌器，進而導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)，必然會對我國的公共交通安全產(chǎn)生深遠的負面影響，這才是本案最讓人擔心之處。

杭州市下城區(qū)安監(jiān)局調(diào)研員嚴一逵政府的批復(fù)是責任事故處罰的法定要件

作為杭州市下城區(qū)安監(jiān)局調(diào)研員、公職律師嚴一逵，對此類案件做了很多研究。他認為，一是《安全生產(chǎn)法》與《道路交通安全法》雖屬于普通法和特別法的關(guān)系，但《安全生產(chǎn)法》第2條的適用范圍明確規(guī)定，只有當“有關(guān)法律法規(guī)……另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”，而《道路交通安全法》對事故企業(yè)的行政處罰并無明確規(guī)定，故對事故責任單位實施行政處罰仍應(yīng)適用《安全生產(chǎn)法》有關(guān)規(guī)定。

二是《調(diào)查處理條例》第2條，適用范圍并未排除道路交通事故，且第13條明確規(guī)定：道路交通事故屬調(diào)查處理范圍，第43條第一款規(guī)定“本條例規(guī)定的行政處罰，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門決定”。

三是2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》新增加的第109條，規(guī)定了發(fā)生生產(chǎn)安全事故，對負有責任的生產(chǎn)經(jīng)營單位除要求其依法承擔相應(yīng)的賠償?shù)蓉熑瓮猓砂脖O(jiān)部門依照事故等級和情節(jié)輕重處以罰款。所以，安監(jiān)部門對道路交通安全事故負有責任的生產(chǎn)經(jīng)營單位具有實施行政處罰的法定職權(quán)。

嚴一逵解釋，行政機關(guān)實施行政處罰不是任意性的，而是有法律法規(guī)限定的。根據(jù)《調(diào)查處理條例》第32條：“有關(guān)機關(guān)應(yīng)當按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰”。安監(jiān)部門對發(fā)生生產(chǎn)安全責任事故的單位實施行政處罰，其立案、處罰的依據(jù)是政府對道路交通安全生產(chǎn)責任事故的行政批復(fù)。只有批復(fù)將事故定性為“生產(chǎn)安全責任事故”，安監(jiān)部門才能依照批復(fù)明確的內(nèi)容，對事故責任單位處以相應(yīng)罰款。如批復(fù)將事故定性為“非生產(chǎn)安全責任事故”，安監(jiān)部門就不能適用有關(guān)責任事故相應(yīng)規(guī)定對事故單位處罰。本案一審判決書中已經(jīng)明確，這是一起較大道路安全責任事故，呼蘭區(qū)人民政府的批復(fù)也作為證據(jù)之一提交法庭，因此，依據(jù)《調(diào)查處理條例》第32條，可以對事故交通企業(yè)進行行政處罰。

值得注意的是，安監(jiān)部門對事故發(fā)生單位的行政處罰是針對“生產(chǎn)安全責任事故”的行政處罰。其主要證據(jù)就是政府的批復(fù)，而非其他的諸如培訓不到位、制度不落實等有關(guān)內(nèi)容。因為政府的批復(fù)是責任事故處罰的法定要件，對發(fā)生生產(chǎn)安全責任事故具有當然的證明效力。一旦安監(jiān)部門就生產(chǎn)安全責任事故對責任單位的行政處罰引起行政訴訟的話，只要政府批復(fù)成立，政府批復(fù)的證據(jù)材料與責任事故案件事實之間的證明關(guān)系就得以確認。其他的事故調(diào)查材料不是安監(jiān)部門對責任事故的責任單位實施行政處罰需要舉證的內(nèi)容。如事故責任單位對政府批復(fù)不服，那事故責任單位應(yīng)當自知道或者應(yīng)當知道作出批復(fù)行政行為起6個月內(nèi)，以政府為被告向法院另行起訴。只有對政府批復(fù)提起的行政訴訟，才能就批復(fù)的相關(guān)內(nèi)容由政府負舉證的責任。

所以，安監(jiān)部門對責任事故中責任單位的行政處罰與政府對責任事故所作的行政批復(fù)，在法律上是不同行政主體行使的不同行政法律行為，其舉證責任分配和證明標準是完全不一樣的。

嚴一逵解釋，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定給予行政處罰的，才能依法給予行政處罰。安監(jiān)部門實施的處罰，是對負有生產(chǎn)安全事故責任單位的罰款處罰，法律法規(guī)依據(jù)是《安全生產(chǎn)法》第109條和《調(diào)查處理條例》第37條。由于《安全生產(chǎn)法》增設(shè)的第109規(guī)定，加大了對事故責任單位的處罰力度，這與《調(diào)查處理條例》第37條規(guī)定的內(nèi)容相沖突。根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的法律適用基本規(guī)則，應(yīng)優(yōu)先適用《安全生產(chǎn)法》第109條規(guī)定。

安監(jiān)部門對發(fā)生生產(chǎn)安全責任事故負有責任的單位實施行政處罰，必須清楚其違法的事實是“發(fā)生了生產(chǎn)安全責任事故，并負有責任”。由于《調(diào)查處理條例》沒有對責任單位設(shè)定如“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)……，防止發(fā)生生產(chǎn)安全事故，對負有責任的依法承擔相應(yīng)法律責任”之類的具體行為規(guī)范的義務(wù)性條款，《安全生產(chǎn)法》第84條雖有“生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，經(jīng)調(diào)查確定為責任事故的，除了應(yīng)當查明事故單位的責任并依法予以追究外，還應(yīng)當查明對安全生產(chǎn)的有關(guān)事項負有審查批準和監(jiān)督職責的行政部門的責任，對有失職、瀆職行為的，依照本法第87條的規(guī)定追究法律責任”的規(guī)定，但由于該條款對生產(chǎn)經(jīng)營單位責任追究的規(guī)定沒有單列，往往被人解讀為只強調(diào)對行政部門事故責任追究的規(guī)定，而忽視了生產(chǎn)經(jīng)營單位責任追究的規(guī)定。這樣，安監(jiān)部門在行政處罰時，往往因找不到對事故責任單位違法的實體規(guī)范條款，而用“制度不落實、培訓不到位”等（《安全生產(chǎn)法》第4條、25條等）違法行為來替代，結(jié)果不能與責任事故對應(yīng)的《安全生產(chǎn)法》第109條（包括《調(diào)查處理條例》37條相應(yīng)條款）法律責任規(guī)定來匹配，造成違法行為與對應(yīng)的法律責任處罰規(guī)定不一致。

對此，從最高人民法院2010年的《答復(fù)》可見，行政處罰中既然當事人違法發(fā)生了生產(chǎn)安全事故，就應(yīng)找出其發(fā)生生產(chǎn)安全責任事故的違法條款，才能與“法律責任”中對事故責任單位的處罰條款相匹配。

所以，安監(jiān)部門對道路交通責任事故中負有責任的企業(yè)實施行政處罰時，應(yīng)針對其違反《安全生產(chǎn)法》第84條“生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，經(jīng)調(diào)查確定為責任事故的，除了應(yīng)當查明事故單位的責任并依法予以追究外……”的規(guī)定，適用處罰依據(jù)是《安全生產(chǎn)法》第109條相應(yīng)規(guī)定。只有這樣，才能使事故責任單位的違法行為與法律責任的處罰行為一一對應(yīng)，做到“過罰相當”，正確適用法律。